高雄氣爆案的氣候變遷法律分析 氣候司法
本文以臺灣高等法院高雄分院107年矚上訴字第2號刑事判決(2014高雄氣爆案)作為分析案例之基礎,思考氣候變遷下的法治。
2020/05/01 5254
本文以臺灣高等法院高雄分院107年矚上訴字第2號刑事判決(2014高雄氣爆案)作為分析案例之基礎。2014年7月31日接近午夜的晚間11點,凱旋三路、二聖路、三多一路一帶發生連環氣爆,人孔蓋炸飛,三條路數百公尺柏油路被炸毀,造成32人不幸喪生,321人受傷,包含5名警消、2名義消,並造成22名警義消輕重傷。這起地下管線氣爆事故震驚全台,也讓人們的目光注意到城市的地底下原來暗藏巨大危險。城市的地面之下,水、電、瓦斯及下水道等管線交錯,彼此可能不知道對方的存在,在高雄又多了石化管線,增加爆炸的風險。面對氣候變遷的影響與衝擊,特別是水與熱,城市如何透過海綿化,提高韌性,城市的居民如何了解危機源自何處、為此事先籌劃,減緩風險,甚至掌握機運,都是先進城市從行政、立法到司法必須思考的問題。

事件背景

2014年7月31日20時46分高雄市政府消防局獲報前鎮區凱旋三路與二聖路交岔口大範圍疑似瓦斯外洩,23 時 59 分起發生多起爆炸火災,影響範圍約 2 至 3 平方公里(凱旋三路、二聖路、瑞隆路、三多一路、崗山南路一帶)。

事後調查發現,事發當日華運公司到李長榮化工大社廠間,管徑四寸的丙烯輸送管線出現壓力異常。李長榮化工大社廠晚間9點左右向華運公司反映未收到丙烯,華運便重新輸送,但發現輸送管壓力未上升後再度停止。雙方進行管線壓力測試後認為管線無漏,10時15分又再次運送丙烯,直到11時35分停止。高雄市政府評估事故前三小時,至少有132分鐘持續輸送丙烯,估計有十公噸外洩。經過調查後認定氣爆原因為四吋丙烯管線遭不當包覆於排水箱內,導致管壁腐蝕且日漸減薄,無法負荷輸送管內壓力而破損,使液態丙烯外洩。高雄地檢署依法起訴高雄市政府、華運公司與李長榮化工等相關人員12人,而市長陳菊等5名官員因無法具體指認其在指導上有疏忽,因此獲不起訴確定,監察院則依法糾正高雄市政府與經濟部。

一審判決業者與公務員都有責任,高雄高分院二審改判,認定過失責任全歸咎高雄市政府廿八年前施作排水箱涵未嚴格把關,導致管線破洞;但考量與多數被害人和解、積極補償,改依過失致死罪,判市府顧問趙建喬三年半,前副工程司楊宗仁兩年半、前工程員邱炳文三年半徒刑,可上訴。

至於一審遭判刑的李長榮化工總裁李謀偉等六人、華運公司三人,二審認定已盡到「注意義務」,當下確實無力阻止丙烯洩出,全改判無罪。
 
原審判決被告邱炳文等 12 人均犯業務過失致人於死罪;各處邱炳文、楊宗仁、趙建喬有期徒刑 4 年 10 月;陳佳亨、黃建發、洪光林有期徒刑 4 年 6 月;李謀偉、王溪洲、蔡永堅、李瑞麟、黃進銘、沈銘修有期徒刑 4 年。檢察官及被告均不服原判決,而提起上訴。

二審改判邱炳文、楊宗仁、趙建喬三人均犯過失致人於死罪,依序各處有期徒刑 3 年 6 月、2 年 6 月,3 年 6 月。李謀偉、王溪洲、沈銘修、李瑞麟、黃進銘、蔡永堅、陳佳亨、黃建發、洪光林等人均無罪。

本案分析

一、氣候變遷與城市韌性


目前全世界50%以上的人口住在城市,按照聯合國的估算,大約在2030年之前可能有高達75%以上的人都住在城市,所以全球城市的聚集化趨勢非常的明確。但事實上,城市的面積,佔地球面積不到2%,可是城市造成溫室氣體的排放佔了70%;所以人為的氣候變遷,再加上世界城市化,兩個因素聚合起來,我們可以預判,影響最大的聚集點就在城市。

城市和氣候變遷的關係,一方面是碳排放最多的場域,另一方面有最多人在此受到氣候變遷的影響,所以城市的減碳和調適(適應氣候變遷),非常重要。

組成城市的人、建築、道路、河川四項要素決定了城市因應氣候變遷的能力,也就是城市的「韌性」。什麼是韌性? 母親很有韌性,痛苦的生育過程都能夠撐得過來,那城市的韌性到底是什麼,就是在最大的災害來臨時,我們還能撐得過去、我們還能夠綿延不絕,讓我們的城市能夠永續的發展。

幾乎所有城市的歷史都比人類關注氣候變遷的歷史長,所以沒有一個城市從設計之初就有「氣候韌性」這個概念。但是城市是有機體,不斷適應環境改造進化,有時出自於政治人物的遠見,例如紐約是全世界投入氣候變遷最早的城市,投入金額也最大,雖然不是人口最多的城市。但紐約的氣候調適策略、目標,是要讓紐約還能夠承受氣候變遷的衝擊,並能多容納一百多萬以上的人口,從2008年開始投入,超過200億美元的資金,所做的都是基礎設施的改善,包括交通、水資源、基礎設備等等。

也有許多城市在受到災害後開始改變,例如荷蘭在二十世紀以來,分別在1953及1993,1995年間發生兩次嚴重的水災,走過設置水閘、海壩的「與水爭地」階段,到2007年的「還河於地」,面對氣候變遷的高度複雜性,荷蘭人認識到水患不該只被看作是單純的水文事件,而是牽涉了土地利用,經濟發展與社會協調。因此需要能整合環境安全,生活品質,與城市競爭力的整合性空間發展策略。

在2014高雄氣爆案中,這座工業城市的地下既存的石化管線,與因應水患而新建的涵管交錯,最終造成地面上市民的傷亡與道路、建築的毀損,當中固然有設計、施工、監督、驗收、維護者的業務不慎,但這座城市的地下管線是否已經超過負荷,導致城市失去韌性發展的機會,這是在人民生命財產損失的重大教訓之後,不能不去思考的。

以下從人、建築、河川、道路四個面向分析城市的韌性與法律的調適。

(一)人的韌性

首先是「人」,城市裡頭還是以人為主的,人的生命安全、財產跟保障等等,還是一個主流。居住在這個城市最大的目的,我們希望在城市裡有更好的生活,不希望除了這個好的生活之外,有太多的風險是我們不知道的。人的氣候韌性可以透過「教育」與「社區知情權」(Community Right to Know)強化。

1.教育

《環境教育法》於2010年通過,政府機關、國營事業、高中以下各級學校每年均要參加4小時環境教育,氣候變遷是重要授課項目,有助於提升都市居民的氣候韌性,但廣大的企業工作者不在範圍內,因此還有賴民間團體發揮功能。各地方檢察署有時候要求被告向指定之公益團體、地方自治團體繳納緩起訴處分金、協商認罪判決金、附條件緩刑判決金,如能與環保團體建立合作關係推動氣候變遷環境教育,也是提升市民韌性的方案。

2.社區知情權

根據立法院報告「政府資訊公開關於『社區知情權』之議題研析」指出,從社會契約理論與憲法國民主權原理為始,推導出人民有權知悉政府掌握的相關政府資訊。換言之,政府既受人民付託,則做為受託者的政府(機關),當有義務讓託付者人民知悉政府資訊。

社區知情權的核心價值在「降低風險」,特別是生存環境的風險。對危險源的無知是導致風險升高的重要因素之一。而生存空間所面臨的危險源,可能來自不同的人、地,事物。例如,地震帶、土壤液化區、土石流區等相對於附近居民,是來自地區的風險;旅遊警示、疫情蔓延、危險物品等相對於人民,是來自於事物的風險。綜言之,「社區知情權」的主要功能就是讓人民知悉其生活環境暴露在何種風險下,並在知悉後盡可能避免風險發生或減少損害。例如:社區附近的工廠究竟使用哪些可能有害的原料生產產品、有害原料的儲藏、運送、使用是否都妥善處理、甚至是工廠發生災害時附近民眾該如何因應等。對於這些資訊,政府負有主動蒐集並公開的義務。

在台灣與社區知情權有關的法律主要包括《政府資訊公開法》、《災害防救法》、《毒性及關注化學物質管理法》。

《政府資訊公開法》目的在落實個人知情權;社區知情權的目在生存權保障與免於恐懼。從《政府資訊公開法》第1條規定可知,立法目的在「資訊共享」與「促進參與」。在方法上,該法將政府資訊區分為「應主動公開」與「應人民申請提供」(政資法第5條)兩類。倘若相對應地將知情權區分為「個人知情權」與「社區知情權」兩類,則該法在「個人知情權」的貢獻上不言可喻;但「社區知情權」的充實,猶有增進空間。因為,「社區知情權」的目的不僅止於「資訊共享」與「促進參與」,而應提升為憲法層次的「生存權保障」、「免於恐懼自由」等基本權利。

《災害防救法》第22條第1項第7款規定,災害潛勢、危險度、境況模擬與風險評估之調查分析,及適時公布其結果。本條同樣為個人知情權層次,欠缺前述社區知情權的概念。

《毒性及關注化學物質管理法》第40條規定運送一至三類危害性化學物質運輸前的通報機制,以及第41條的災害發生時的通報,但同樣欠缺對人民告知風險以及災害發生時處理方式的規定。

(二)建築的韌性

再來就是建築,建築從最基本的遮風避雨的功能,到現在慢慢的,這種財產權的核心-也就是我們的家,這個角色也在慢慢調整,公共性越來越強,也涉及對傳統財產權觀念的挑戰。以下羅列建築在氣候時代的氣候功能,以及相關法規:

1.屋頂設置太陽能

對於《建築法》違章建築在《民法》的物之瑕疵的判斷,在考量拆除進度緩慢以及氣候變遷下對於屋頂的公益性需求越來越強的情況下,對於違建的物之瑕疵必須考量更多的實際因素,而非單純認定違章即瑕疵;對於《公寓大廈管理條例》的多數決民主程序,在面對氣候公益時,有沒有任何突破的空間,以促進太陽能板的設置。

2.高樓層建築躲避洪泛

《基隆河洪氾區土地使用管制辦法》第9條第1項規定: 洪氾區二級管制區內之房屋均應建造二層以上樓房,且其建築物地上一層應與第二層共一戶使用。除非二層樓以上任一層同意讓一樓使用短期避難。

3.公共空間綠化

以台北市為例,2016年通過之《臺北市新建建築物綠化實施規則》,各類建築基地至少要有40~70%的綠覆率。未來都市更新,建築物建蔽面積將退縮,建物本身將抽高,留下更多法定公共空間進行綠化,其中也有一定比例要種植喬木。

4.地面透水鋪面

《建築技術規則》規定,基地保水指標至少要達到0.5,新北市已經要求所有的開發案,當開發之後,保水的程度必須達到0.8。

(三)河川的韌性

每一個城市幾乎都是依著河川來聚集而成,根據調查,大概有90%以上的城市都是坐落在河岸或海邊,較少看到高山高原城市。

城市在因應氣候變遷的河川治理上,最重要的一件事可能是「不作為」,也就是前面所說的「還地於河」。事實上《水利法》也有這樣的概念,例如第65條規定,主管機關為減輕洪水災害,得就水道洪水泛濫所及之土地,分區限制其使用;第78條規定河川區域內禁止事項;第83條規定尋常洪水位行水區域之土地的限制使用等。只可惜落實的狀況不佳,多數洪氾區都透過築堤方式阻擋洪水,並開放沿河岸建造住宅。

(四)道路的韌性

最後是道路,道路是城市的核心之一,佔城市面積很大一塊,且密度驚人。以台北市為例,2019年統計道路全長1410公里,已經超過環島距離,面積為2220公頃,佔台北市土地面積(27100公頃)的8%。

城市的道路地下,除了道路排水是靠兩旁的排水溝,道路地下或是道路範圍內總共大概乘載了十幾種功能,像是電信、水圳和其他的特殊管線,或是自來水、下水道,通通都需要用道路,所以就會面臨一個問題:這些道路,其實都不僅是為了讓公眾所謂的通行之用,它已不是只有交通運輸的功能。

道路的複雜性很高,影響也很大,所以有關道路在我國的「國家氣候調適計畫」裡面,就把的透水鋪面這件事情列進來(土地使用領域 6.2.5)。

都市道路最主要的法規是《市區道路條例》,第8條注意到道路的多功能,故要求主管機關在擬訂市區道路修築計劃時,應先與必須附設於道路範圍內之下水道、自來水、電力、郵政電信、瓦斯、水圳、堤堰、鐵路交叉道、公共汽車站等各該事業之主管機關聯繫,取得協議。

除了地下排水,道路地面上的行道樹是都市減輕熱島效應、涵養水分,還有固碳最重要的夥伴,《市區道路條例》的3條第3款亦將行道樹列為市區道路的附屬工程,由於台灣多風災豪雨,加上褐根病問題,行道樹傾倒造成人員財產損失時有所聞,杜絕之道為增加樹穴範圍,讓行道樹可以深根,但為保留車道空間,以及受限於地下管線交錯,又不能提供樹木生長空間,許多地方政府為了避免國賠責任,往往在颱風季之前過度修剪行道樹,或刻意矮化,導致行道樹的氣候功能大打折扣。

二、氣候時代下,檢察官的公益角色

我國是民主法治國家,人民透過選票、透過訴訟伸張權利。但是環境不會說話,沒有辦法投票,也不能上法院,所以我們一直在尋找一個能主動為環境發聲的角色。

根據《法官法》第86條規定:「檢察官代表國家依法追訴處罰犯罪,為維護社會秩序之『公益代表人』。」揭示檢察官有代表國家追求公共利益的職責。綜觀我國法律體系,明文規定之公益代表人專屬檢察官,是以檢察官的角色除了代表國家追訴犯罪之外,亦是維護整體公益價值的公益代表人,肩負人們極高的期待。

但是公共利益是一個極為抽象的概念,因此對於檢察官公益代表人的權能可以有無限的想像空間。

過去囿於觀念之限制以及法令的彰顯不足,使檢察官的功能侷限在刑事訴訟上的偵查、公訴等追訴犯罪工作。但近年來各界漸能瞭解檢察官地位之重要,因此對檢察官有了新的評價。許多新制定、訂定或修正之法規,賦予檢察官執行特定職務之職權,以維護國家利益或代表社會大眾維護社會公共利益。

例如《民法》第36條有關解散違反公序良俗法人的規定、《律師法》第40條將律師移付懲戒的規定、《家暴法》第10條代替被害人向法院申請保護令之規定等,都可以看到檢察官的身影。

我們關切的是檢察官是否也能是諸多環境問題的「公益代表人」?包括自然的環境,還有都市的環境,檢察官身為公益代表人,如何保護環境公益?目前在國內法制下,檢察官與環境相關的主要工作仍是追訴環境犯罪,例如對於盜伐林木者以違反《森林法》起訴,對於違法排放造成汙染者,也可依《空氣汙染防治法》、《水汙染防治法》規定起訴等。

但檢察官有可能防範於未然、洞察機先,使環境犯罪得以熄於未燃?

一些偵查環境犯罪比較積極的地方檢察署,在單純追訴環境犯罪之外,並擔任環境保護資源整合者的角色,結合其他政府部門以及民間環保團體,建立防治環境犯罪通報系統等,以達到提早發現犯罪,並加快偵辦速度之目的。

例如最早(大約在2007年)由台南地檢署成立的「大台南地區環境犯罪防制結盟」,就結合了台南縣市環保局、環保署南區督察大隊、台南市環保聯盟、台灣溼地保護聯盟等,透過結盟機制,檢、警、行政機關得以定期舉辦聯合稽查;並整合民間團體及行政機關資源,繪製並公開環境汙染地圖,經由影響地價、房價、農作價格等市場機制,進一步促進居民對自我環境的了解、監督。

「大台南地區環境犯罪防治結盟」,結合地方政府環保局、環保署南區督察大隊、警政單位、環保團體、水利單位共同合作,打擊環境犯罪。結盟運作三年多,成果很好,二仁溪已經看不到紅色的廢液,河川水質逐年改善,廢棄物惡意傾倒的情形也減少。所以說檢察署和地方環保機關一定要互相合作才能有效打擊環境犯罪。

為了把台南的經驗推廣到更多縣市,2011年高等法院檢察署以台南環境犯罪防制結盟模式為藍本擬定「檢察機關查緝環保犯罪案件執行方案」,指示各地地檢署參照辦理。

這項執行方案有幾個重點:

一、各地檢署應成立「環保犯罪查緝小組」,由檢察長擔任召集人;
二、建立「緊急通報系統」,以便發現環境犯罪時能迅速行動;
三、建立環保機關與警察機關間的聯繫平台,嚴密監控環境犯罪好發地區;
四、與民間環保團體結合,建立聯繫方式;
五、建立各地檢察署、環保機關及警察機關的聯繫名冊;
六、請警察機關將環境犯罪辦案績效納入評比;
七、請環保機關提供環保犯罪相關情資以及查緝之機具、器材、人力。

在偵查作業上,提醒檢察官如果有必要時可以請民間環保團體提供資料,另外著眼於環境犯罪的集團性,也要求檢察官與警察應深入追查幕後是否有集團操控。

後來就陸續有台中、彰化、高雄等地檢署操作了這個模式。當然這樣的模式需要有熱心的檢察官以及互信的地方環保、警察機關的互信合作,才能順利運作。

以上就是檢察官扮演環境公益整合者的公益角色的適例。

然而,檢察官的環境公益代表人角色,除了表現在刑事上的環境犯罪追訴工作外,還能發揮什麼樣的功能?

在德國,個人環境權受侵害時,該個人可以依法尋求保障,而其保障方法通常是以行政程序、進入行政訴訟為之,但德國學者同時認為公共利益和私人利益不能用同一標準進行衡量,為了保障公共利益,德國於1960年頒佈「德國法院法」專門確立了「公益代表人制度」。由檢察官作為聯邦或州的公益代表人,以參加人身份參與行政訴訟。德國的例子提供我國公益代表人制度一個新的規劃方向。

檢察官代表的公共利益內涵是什麼?光是起訴並不代表公共利益已經得到實現,我們認為公共利益不是個人利益的疊加,應該考量社會整體生存和發展的最大利益。尤其是面對環境議題,更需要跨越世代的整體思維。例如當目前世代多數人利益是要破壞環境時,檢察官有沒有可能依據環境基本法所揭櫫的「永續發展」及「環境優先」原則,站出來代表「環境」而對抗該世代的多數人,進而保護「未來」世代多數人的利益?即使這些未來世代「尚未出生」,但是他們在憲法保障的生存權是否得以「超前部署」,透過檢察官公益代表人這個角色而突破並落實?這是討論檢察官的環境公益代表人功能時,必須不斷省思的問題。

高雄氣爆案中,檢察官的公益不一定是展現於起訴的行動,而是透過職權對氣爆產生原因有全盤的認識,至少有一份報告釐清: 一座城市地下佈滿石化管線,究竟有多高的潛在風險? 是否已經對城市的環境公益,例如因應氣候變遷而增加地下涵水功能造成困難與限制(必須花費更多成本繞開既有管線),如果這些問題都被檢察官釐清了,那麼我們對於未來同樣事故的發生將會有更好的預防效果。

在現行《法官法》的86條下,相信檢察官有資格基於公益代表人的地位,獨立製作一份這樣的調查報告,並向社會大眾公開說明。未來在《法官法》中應對檢察官的公益角色的職權範圍有更多的描述,以落實檢察官此一重要的法定角色。

三、城市發展與居民知情權

本案中洩漏並引發爆炸的石化氣體為丙烷,屬於《毒性及關注化學物質管理法》中被列管的毒性化學物質。《毒管法》和《行政程序法》均有資訊公開的要求,但高雄市的居民仍然對地下輸送丙烷的風險一無所知。

在歐美等國家,社區知情權經常與居住安寧、居住自由、財產權、甚至人格權相關,當人民無法得知自己居住地區可能遭遇的天災人禍風險,就不能對於居住地點的選擇有正確的判斷,不只威脅自己的安全,也威脅家人的安全。而且社區遭遇的風險越高,國家提供資訊的義務就越強,例如本案中有爆炸風險的石化管線通過住家門前的地下;或是位在河川洪氾區的住宅,各級政府都有提供能讓居住者有效判斷風險的資訊的義務。

1998年通過,2001年生效的聯合國《奧胡斯公約》(Aarhus Convention),全稱為《在環境問題上獲得資訊、公眾參與決策和訴諸法律的公約》,是第一個以廣泛的「環境決策程序之民眾?與」為主要規範議題的國際環境公約,內容包括貫徹人民知情、資訊公開、民眾參與、司法有效監督這幾項重要的基本原則,《奧胡斯公約》保證了程序的權利。

在實務運作上可以借鑑歐洲人權法院的判決對居住安全保障的見解,當風險越高,國家的保護義務就越高,包括揭露資訊的義務。

在高雄氣爆案中,石化管線的風險,洩漏1噸、洩漏10噸、洩漏100噸,會對住宅區、人民產生什麼風險,市政府不能不知道,在氣爆案後,高雄市政府做過3年統計,人為因素、自然損壞、施工外?破壞等因素造成的實際洩?事件至少有 100 件。因此可以說「事故威力大」、「發生機率高」、「已有重大事故案例」等因素加起來看,所有管線沿線居民的生活風險都是「極端高」。

履行保護義務的方式有很多,管線遷移勢在必行,而遷移之前最重要也最基本的就是完全的履行告知義務,包括告知各種假設情境的風險,包括緊急狀況與長期洩漏的健康風險,這是歐洲人權公約居住權的核心,人民有權知道國家或是從事高風險活動的私人對其居住安全造成的風險,人民才能理性判斷,為了自身與家人的安全,要不要繼續住在此地。

知情權的另一重點是告知人民。令人訝異的是,高雄氣爆案後,居民還是不知道自己是不是居住在管線經過之上,也沒有人告訴這些「管線沿線居民」事故發生時的應變措施與程序。顯示《毒管法》和《行政程序法》在促進社區知情權上功能非常有限。
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