「環境訴訟」何以難以成功? 氣候司法
所謂環境訴訟是一個相對不精準的用語。如果指稱是以「環境法」為主的訴訟,那可能是以行政法為多數,以民事、刑事為少數的一種「常規」法庭活動的再現。
2021/03/01 265
環團地球之友和1萬7000多名原告,聯合提起的一場環境訴訟案獲得勝利。©地球之友推特Friends of the Earth International。
什麼是環境訴訟?

所謂環境訴訟是一個相對不精準的用語。如果指稱是以「環境法」為主的訴訟,那可能是以行政法為多數,以民事、刑事為少數的一種「常規」法庭活動的再現,別無「環境」意涵。這樣的環境訴訟是否有助於改良環境,還是只是立法之後的「執法」過程,答案顯而易見。

定義環境訴訟若以「環境」為本,「訴訟」為據,就知道,沒有環境之外顯,訴訟之「技術」就無根。環境法是環境的『根』或環境的『形』,相當程度決定了「環境訴訟」的進與退。首先,想當然爾的,法庭是人的法庭,所謂「環境案件」,並不是有一個當事人叫做「環境」,也沒有一個機構「代表環境」,那麼,法庭裡的環境訴訟到底是在為「什麼環境」而訴訟?比如,偷竊林木遭罰,是事後懲治盜木之人,但樹已倒、已毀,不可逆,在訴訟之當下,樹木已經不復存在;再比如,空氣污染的單一污染源可能排放超標被罰,但排放也已經完成,污染也是既定的事實。「環境法」假設透過這樣的機制可以「改良環境」恐怕是很大的誤解。到底環境法應該有什麼樣的內容?才可稱得上是「人與自然環境和諧」的法律機制?

「環境(包括動植物等)」既進不了法庭的大門,對「環境」而言,法庭就只是空洞的建築物而已。究竟「環境訴訟」在爭執什麼?為了進法庭的大門,要先問來者何人,環境無名,就被排除在外,法律名詞是「當事人適格」。既然是「當事人」,『環境』不被接納似乎也順理成章,怎麼侈談「有格」呢?其次,環境之危害通常是來自人類的活動,特別是國家、企業、個人的行為所致。如何對這樣的「行為」給予審度?也許是環境訴訟的「實質內涵」,行為不合法而遭撤銷或禁止,亦即以行政行為害環境的情況可以停止,應屬其目的。這樣的兩面刃,使得環境訴訟不是受傷就是陣亡,傷痕累累,環境也岌岌可危。

當事人適格

法庭的判決是一種具有相對效力的司法行為,只存在「當事人」之間。所以,確定特定案件的當事人適格,就是確定在特定的訴訟中,誰可以用自己的名義或他人的名義,擔任原告或被告的這種法律上資格。先有這樣的「主體」思考,判決在相對立的主體間才有必要與效果,從而結合所謂「客體利益」,也就是訴訟所處理的紛爭所在(通常是一個法律上明文規定的權利類型),組成一個法律邏輯上順理成章的「架構」。法律並據此細緻其不同類型,而有確認、給付、撤銷、形成等訴訟。

環境,顧名思義,有其整體的意義,但在與國家、企業、個人的關係上,則分殊為各種不同的「環境類型」。舉其大者,如國家掌管的山、川、林、氣,要如何的「整體保護環境」;也有具體的環境問題,例如企業與土地利用、空氣清淨的關係,或者個人如何處理廢棄物以及相鄰的關係等。這些整體或個別的「環境權益」在法律體系上,一直沒有取得「專屬的權利地位」,也不是法律承認的「權利主體」,所以,一直被拒絕於法庭之外。不管是因為地方的環境破壞(例如砍樹以利開發),或者企業需求(例如增加污染排放),甚至個人的行為(例如亂丟垃圾),都是法庭上常見的各式環境訴訟型態。假如這些環境訴訟確有實益,理論上「環境之整體」應該更趨良善才對,但根據實證,不管從國際角度或國內視野,結果都不是如此。

以地方政府飽受「外來種」綠鬣蜥困擾為例,除了民眾自告奮勇捕捉或政府設立獎金鼓勵「緝捕」之外,「環境法」可以發揮什麼作用?又比如,政府決定「開放山林」,那麼,除了修改國家賠償法,減輕國家的責任(公有物的責任)外,還有什麼是「環境法」可以做出貢獻的?或者,開放山林到底需要解決多少「環境法」或「非環境法」的競合與衝突問題?這些隱而未決的問題,經常不是「環境訴訟」的「客觀訴訟利益」,也沒有「適格的主體」可以在法庭代表伸張訴求,那麼,「環境法」及「環境訴訟」究竟有何具體內涵?

不同國家的憲法對於權力分立以及訴訟的基本權利大抵是給予保障的。只是這樣的訴訟基本權利內涵是經過一番演進而形成理論與實踐的大致立場,主體是人,訴訟標的則是要有客觀的訴訟利益,無損害無訴訟,而損害通常是以經濟利益計,得以訴訟加以矯治,多重組合結果,就逐漸形成訴訟制度的壁壘。

如果不是「環境訴訟」,這套訴訟制度之運行堪稱「顛仆不破」。

以美國環境訴訟的開山之作Sierra Club v. Morton為例,為阻止迪士尼開發聯邦森林土地,著名的環境保育團體Sierra Club以「一般環境利益」為由提起訴訟而遭駁回。但最高法院在判決時留了一手,指出如果該組織有會員將因此開發而受有「美學上的損害」,即可滿足具備當事人適格的法律要求而成案。打破必須有經濟損失為前提的慣例,以及環保團體的起訴資格放寬,儘管還是謹守「會員美學利益受損」這項條件。此後,不斷有其他環境訴訟在美國出現,挑戰既有的一些「訴訟機制」,衝擊一些運行已久的傳統標準,結果有得有失,此一現象在包括台灣在內的其他國家並不多見。其實並不需要借助美國重要的法學理論,通常很多國家的人民都是繼受法的受害者,鑿柄不納的法律移植,卻不解背後的文化脈絡,以為實證即可應用,殊不知重點不在「實證」,而在「精神」,除非是欠缺精神的內涵,否則,何以繼受之後反而中斷了原欲繼受的精神,而無以為用?

何以環境訴訟常敗?

法律是人為創設之典型,以『人』為思考之利益中心,對萬『物』加以支配、管領。環境訴訟之「常敗」,根源可能在於法律的這種人類中心的預設,作為『物』之總和的自然與環境,在法律所不及之處,豈不合理?法律是設計用於人的,為人的利益而生的,不是為了其他,包括自然環境。法律既然是以人類利益為主的人為設計,是不是仍有可能有內生的、符合人類利益的回應環境需求的立法與法律解釋?恐怕也是重溫美國環境訴訟歷史所必要的背景理解。

不管是建築、景觀,或其他藝術,都有「順著自然而設計」的傳統,只有順應自然,才有更為舒適的居住空間與生活地景,也才有更貼近人心的藝術創作。那麼法律的制訂與運用,是不是也有「為自然、依自然」而設計的可能?儘管法律的「形式」與「功能」難以複製例如建築的框架與方法,但是不是也有「本質上」的相通之處?物理上的空間或許更易於設計改造與監測,並與環境相融,包括風向、水流與人的共生。過去對自然習焉而不察的法律,也到了改弦更張的時刻。遠的文化溯源不說,也許近來聯合國大力推動的永續概念可為法律的再造提供一個與自然環境相聯的契機,儘管複雜度與開創性前所未有,從不是法律習慣與熟知的表述語言。自然環境所象徵的地球系統為每一個人與物的關係提供反思的機會,是人類當前啟動的最大集體演化的驅動力,也就是與周遭環境交互影響的每個細節,環環相扣。工程的思維常干擾周遭系統,順著自然設計無非是追求最少擾動的方法與過程,風被阻擋,水流不再自然,都是人為干擾的例證。

從這個角度觀察,環境訴訟也可刺激一些權力分立的思考。例如,在台灣廣泛使用的「空白授權立法」之於環境,究竟代表什麼樣的「法律意義」?例如,關於空汙,制訂具體的空汙管制標準經由國會授權立法,交給環境主管機關(環保署)具體化,這樣的過程是不是可以由司法加以審查?主管機關到底在何種範圍、何種方法承擔了這樣的具體化工作?如果主管機關對於同為固定污染源的電廠故意或過失不予以規定具體的空汙管制標準,這樣的行為是否具有「可訴性」?現行法律有沒有任何機制加以矯正?假如答案是否定的,還有所謂「環境訴訟」嗎?「環境訴訟」還可期待嗎?諸如此類的環境問題,在在挑戰既有的法律體制。

鳥瞰法律的圖像

人為設計的法律需要有新的空間地景,因為從天空看法律的世界,不會只有人在裡面,或者不會只是人及其設計的法律為主角,站在山頂管理眾物。人與物在此視角下,與其他未知的萬物共存。如果以為國家領域內無此能力應對如此重大的不確定性,例如疫情、氣候變遷、生物多樣性等等,或者因為傳統的主權概念與法律「確定性」要求與此開放性議題相互對立,那麼至少國際範圍內的法律領域也要跟上,因此,類似像預警原則的國際環境法意涵,正是觸動法律再造的一種重要動能,並不需要以「規範之絕對確定性」為邊界。

環境領域,尤其是法律所反應的環境解決方案,其破碎化、片斷化是必然的,畢竟環境系統極其複雜,是一種總和的交互作用,個別的法律難以回應這樣的整體需求。然而,在運用法律,特別是環境法的時候,還是不應該拘泥在法律原來的內聚,也就是以文義或立法為解釋圭臬,而應該觸及法律背後所欲治理的環境問題,在法律的「文義可及範圍」以及「立法目的的永續」指引下,活化法律的生命力。

以上述環境立法的「空白授權」而言,關於空汙管制標準的具體化,不能容留行政機關恣意的差別化(因為個別的政治或其他原因)
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