氣候變遷是原住民轉型正義的戰略性機遇 氣候政治
如何思考原住民的定位,不能忽略自然環境、氣候變遷的影響,知其利與不利之所在,在「已然變化的氛圍」下,亦即氣候變遷時代的語境下,尋找對其永續的良方解藥。
2021/05/01 330
原住民歌手巴奈於總統府前發表意見。©風傳媒資料照,顏麟宇攝。
歷史脈絡下的原住民、自決與自然環境

由於歷史、地理與文化等因素,原住民是當今以自然環境為生存基礎的主要群體;也因為自然環境在當前資本為主、為先的發展模式下,原住民同時是資本競逐、工業優先與環境退化的主要受害者;由近代殖民所引發的環境變遷,改變原住民賴以生存的生態條件,進而產生對其文化、健康、經濟、政治自決的多重影響。

隨著氣候變遷的衝擊,在台灣,原住民甚至已經成為第一波氣候難民。

弔詭的是,根據其傳統智慧、韌性以及文化傳承,原住民卻也是脆弱生態的保護者。這兩個矛盾的角色,有其深層的歷史、文化、社會、經濟與法律的背景,糾結著複雜又相連的脈絡,亟待梳理並提出解開癥結的可行方案。

如何思考原住民的定位,不能忽略自然環境、氣候變遷的影響,知其利與不利之所在,在「已然變化的氛圍」下,亦即氣候變遷時代的語境下,尋找對其永續的良方解藥。

台灣既受益於原住民的貢獻,原住民也可永續的為台灣提供生存與發展的基礎

在有如多重重力波襲擊下,原住民遭到多次慘痛的裂解。看待原住民問題,不能跳過台灣的殖民歷史。總結而言,在歷經多次不同的殖民的歷史中,歷代原住民漸漸失去原本賴以生存的土地及其固有疆域,從自己土地主人之地位浸假成為被治者,認同與歸屬隨之逐漸消失。相對於主流文明之遺落自然,原住民常被註記為天(自然)人合一的象徵,原住民視萬物同為神聖之代表,生存目的之一就是為未來負起責任,方法是有限利用自然資源,節制其需求。這樣的認識論是台灣主流社會所欠缺的,而解決方法早已存在於原住民的生活型態之中。

在原住民的傳統生態知識中,蘊藏自主氣候計畫之可能性。當主流文明還在區分環境與文化是否屬於得以相連的範疇之際,原住民早已自然的將文化與環境視為一體,毫無懸念。且此一對於未來之想像不僅植根於個體,就環境與文化的連結而言,保護原住民的文化無法脫離維持環境整體性之面向,可說是互為表裡,缺一不可,也成為原住民社會的集體團結表徵。

基於歷史進程之演變,原住民賴以生存之環境條件有別於一般主流文明之城市化趨勢,因此,環境之整體性可說是原住民文化與生存之基礎條件,從整體環境角度思考原住民之人權與轉型正義,既順理成章,且頗得其要領,甚至是原住民自決權的先決要素。

原住民「定義」或有不同,但脈絡一貫

根據粗略之估計,全球七十億人口中約有三億左右被定義為「原住民」。但國際法上,原住民之定義並不精確,也很難有一個「一致標準」。目前普遍接受的原住民定義是1990年聯合國原住民事務高專Martinez Cobo提出的。亦即,「基於歷史的連續性,侵略或殖民前的社會,在其固有疆域發展,有別於其他領域族群,或已成為該主流族群之一部。原住民非居於統治地位,有意將其祖靈領域及族群認同傳承給後代,遵循其文化型態、社會機制以及法律系統,以為保存、發展其族群生存之基礎。」上述歷史連續性之判準,包括原住民祖先佔領土地之事實、共同祖先、文化,宗教、族群系統、生活方式、服飾等參照因素。語言則可以是唯一、母語、或者家庭溝通方式等。居住在某個國家或世界的一隅也可能是表徵。國際勞工組織第169號公約則未採上述定義,未將土地與疆域獨立作為認定原住民的條件之一,但原住民擁有土地與傳統領域之權利則依舊加以肯認。世界銀行對原住民的定義則強調原住民與傳統領域及其自然資源的緊密聯繫。

不管原住民的定義如何,從國際法的角度,自我認同是一個先決要素,是一項重要的主觀基礎,認為自己屬於某一特定原住民族且為該族群所接受。原住民族與少數民族概念多所重疊,兩者主要差異在於原居地之有無,是否有墾殖者侵入。此外,生活型態上原住民族與少數民族對待土地之方式也有顯著不同。此由公民與政治權利盟約第27條之少數民族保障權與第1條自決權均是用於原住民族即可知其關聯。

少數民族在國際法上是沒有自決權的,這一點跟原住民族的基本權利有本質上的差別。原住民在國際法的意義上,具有潛在的「主權」特徵,得據以支配、管理、處分一定領域的自然資源。在某些國家,原住民族當然不是少數民族,甚至還成為統治族群。除此主觀要素外,客觀上的傳統領域以及自然資源的聯繫,也是原住民族的重要組成部分,關於原住民族的定義問題,主客聯立要件的原住民族脈絡呼之欲出,可供參照。

原住民族權利的特徵,集體與個體既分立且疊加

原住民族的權利與傳統的個人權利不同,是屬於一種集體與族群的權利,相對於少數民族強調參與之權利,原住民族的權利常指涉自己決定影響自己的重要事務。換言之,不僅是「參與」,而是「決定自己事務」的地位與權力。此種集體或族群之權利是以「整體性觀點」為基礎的權利,為集體之認同與生存而存在。集體權利之行使與個體之申訴、主張有所不同。例如,憲法並未賦予原住民專屬的基本權利,僅在增修條文第十條表述為「國家肯定多元文化,並積極維護發展原住民族語言及文化。國家應依民族意願,保障原住民族之地位及政治參與,並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展,其辦法另以法律定之。」因此,現行「原住民族基本法」就成為原住民族集體權利的憲法,也就是最高法。

惟須注意的是,對原住民族而言,除了經濟之利基外,土地更是族群之精神與幸福所繫,是文化生存的根,也是因應氣候變遷的基地。根據原住民族基本法的定義,原住民族土地是指其傳統領域土地及原住民保留地。遺憾的是,這些土地迄今都還沒有成為原住民族自己的土地(放領與劃設均尚未完成),攸關原住民族的經濟地位與文化根基的事務尚且如此,其餘社會、環境、語言、教育,當然都還是百廢待舉。及早修正原基法,制訂相關執行細則,使其具有程序與實體的可操作性,是政府責無旁貸的使命。原住民個人也有其個體權利,但應注意需與集體權利相互參照,始能完善此一特殊的個體權利。這樣的個體+集體的原住民整體權利觀是歷經殖民主義、資本主義、工業化等多重剝削與掠奪之下的原住民處境所需的整全式權利組合。吾人應知,上述殖民、資本、工業三重要素之疊加造成了今日碳經濟模式的肆虐,原住民首當其衝,面臨多重轉型障礙,亟待突破。這也是當前原住民族基本法以及事涉原住民的諸多法律所應積極修訂與回應者,同時也是原住民族轉型正義不可或缺的關鍵要素。

導入氣候視野,以自然環境守護者角色定位原住民個體與集體

作為歷史的現實以及未來的圖像,原住民的「自然環境守護者」地位應該得到確立。此一定位卻是當前原住民權利體系討論中相對遭到忽略的一環。

傳統建立在個人之上的人權體系對於維繫一個族群的生存與永續尚屬力有未逮,如何在既有的土地與政策形塑過程導入原住民有利、且有助於永續的法律與原則,是新時代的法律與原住民族交匯的課題。原住民族基本法是在舊的人權概念下,導入「諮商」的程序權利,強調參與,但這並不足夠彰顯原住民族權利的內涵,導致原住民的問題常有治絲益棼的糾葛。事實上,不管是原基法或其他相關法律,都必須跳脫程序的迷仗,嘗試將諮詢的程序與原住民的「實質集體權利」相互連結,才能發揮法律的預期效用,促成原住民轉型正義的實現。

從國際法的沿革觀察,原住民族也是獨立於民族國家之外,唯一享有「自決」權利的群體。依照主權國家之理念,此一自決非謂脫離國家而獨立,而是對於涉及原住民事務的高度自治地位,此種高度自治地位之表彰主要在於自然資源、土地之對待與利用方式之決定,正如台灣原住民傳統領域之劃設以及保留地之放領,究竟是以補償或回歸之模式設計,如何因應原住民暨其餘族群之永續需求?這不但是原住民轉型正義亟待面對的問題,也是台灣邁入氣候時代的重要挑戰。

正因為原住民的特殊歷史傳統與經歷,及其歷代以來的以自然環境為主要支撐的生存型態,地狹人稠的台灣,劃歸原住民族的傳統領域及放領給原住民的保留地,據估計,可能佔台灣土地面積的近半,這些土地及其治理方式,是否可成為原住民族及台灣主流群體「互為主體」共同治理的台灣特色?甚至成為具有氣候正義的世界典範?頗值吾人認真對待。自決當然也不是侷限在「原住民地方事務」,而是向全世界原住民群體開放的一種認同力量。氣候變遷對國家形成的挑戰,在原住民的土地上或有解方。此即,原住民的氣候貢獻反應在自決以及高度自治的法律體系所應該著重的所在。原住民族的全球連結其義在此,這也是台灣的原住民族正義轉型所必須兼及的重要價值。

原住民的保留地與傳統領域高度重疊,當前台灣的森林法以國有為原則,「國家在,自然資源即可永續」的概念在歷經諸多反例之後,已經證明並不當然証立。假使不採私有化(例如單純放領)的路徑,畢竟這將引發另外的自然資源掠奪與濫用的爭議,如何以社區為連結,開創另外一套森林治理模式則是現在進行式,至少在台灣應該可以成為探索的可能性之一。在原住民保留地、傳統領域的共同治理上,更是這套模式的前驅場域,導入氣候視野,對於台灣的歷史溯源、正義轉型、世代永續都有關鍵影響。

氣候變遷是原住民轉型正義的戰略性機遇

在東西方的歷史大分歧裡,什麼時候自然環境曾經佔有一席之地?在台灣的族群匯聚裡,什麼時候飽經自然環境變遷與衝擊的原住民族可以佔有一席之地?必須說,「去殖民」的脈絡是主流群體必須思考與面對的。在去殖民的脈絡下,自然環境與原住民的匯聚,需要新的權利組合,更需要新的視野,才能為原住民族的未來擘畫新的空間與疆域。就土地的利用而言,在氣候變遷時代,環境與原住民的匯聚不會只是台灣的註腳而已,原來的邊緣地位會變成新的核心。怎麼做?

原住民的土地(包括傳統領域與保留地)與現有的國有林地高度重疊,其不正義的歷史來自不同階段「國家化」的山林治理,原來是原住民自己的土地徹底被異化,不能自主的決定自己的未來,於是原屬山林的原住民更邊緣,經濟完全無法自足,社會角色益形邊陲,多重疏離延伸出今日原住民問題的多重脆弱樣貌。

原住民遭遇的不正義,也反應在當今共有物的治理觀上。國家佔據主要角色的自然資源管理者身分,對於原住民與共有物關係的認識不清,使國家也成為主要的濫用者,更是加害者。近來對於共有物的治理思維更多的是反應國家與其他利害關係者的「共管」或交叉混合管理上,這雖是有別於單純由政府或交給市場的二元思維的新路徑,但仍有所不足,至少還無法坦誠面對原住民的治理觀念與能力,以己之長,度人之短,卻無法觸及原住民關於人與自然合而為一的核心價值。

從政治的角度,什麼樣的思想,決定什麼樣的決策。關於森林的治理,以國有為基礎(幾乎將近百分之百)的森林權屬,意謂著什麼樣的「主權觀」?如何與民共享?要如何反應在法治上?是新時代森林法的重點,也是原住民應該及早提前佈署的重點。以「國家」為平台的「利益共享機制」要有什麼上位的制度依據?氣候變遷提供了一個絕無僅有的契機。簡言之,氣候變遷提供了一個絕佳的時刻,讓原住民得以審視文化之價值,結合傳統生態知識重建屬於自己的地景,為集體生存而採取有效的行動,並與其他族群共榮共存。尤其在原住民保留地與傳統領域,氣候變遷及其調適將可有效重塑原住民與水、與動植物、與生態、魚類、樹木、鳥類,也就是所有的造物者的關係,成為台灣真正的「護國神山」—建立在氣候正義與族群融合之上的新型氣候主義。

原住民的氣候正義轉型關係到台灣下一個萬年永續的契機,飽受近代殖民、資本、工業壓迫而退化的原住民生存空間,寫滿了整部原住民的悲壯歷史。在氣候時代,原住民不應該延續這樣的「宿命」。人類世的那個「人為」驅動,並不是原住民所致,那個「人為」是殖民、資本、工業的結果,原住民理當在氣候轉型中,成為碳匯的守護者以及受益者。
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