深具啟示意義--德國憲法法院的氣候判決評析 氣候司法
2021年4月29日,德國聯邦憲法法院命令立法機關到2022年年底前,為從2031年開始的削減目標設定明確的規定,德國政府將迅速調整其氣候法。
2021/06/01 476
2021年2月3日,巴黎行政法院判決包括綠色和平法國辦公室在內的原告勝訴。宣告政府對氣候危機負有責任,也彰顯了氣候變遷的惡化是政府失責,人民可採取法律行動。© Emeric Fohlen / Greenpeace
一、背景及摘要

2020年2月,9位15-23歲德國青少年針對德國的《聯邦氣候保護法》(英語:Federal Climate Protection Act,德語:Bundes-klimaschutzgesetz,以下簡稱KSG),向德國聯邦憲法法院提出了法律合憲性的質疑,認為KSG的目標訂為「到2030年將溫室氣體排放量減少至1990年的55%」,乃嚴重不足,因而侵害了聲請人受德國憲法《基本法》保障的人權。

聲請書指出,KSG的2030年目標未考慮德國和歐盟在《巴黎協定》下,於世紀末之前將全球溫度上升限制在「遠低於2℃」的義務。原告稱,為了「盡其所能」(do its part)實現《巴黎協定》的目標,德國需要在2030年之前將1990年的溫室氣體排放量比1990年的水平減少70%。他們的主張主要來自《基本法》第1條所載的人格尊嚴原則;《基本法》第2條保護生命權和人身完整權;以及《基本法》第20a條保護為子孫後代生命負責的自然基礎。

2021年4月29日,德國聯邦憲法法院以未能為2030年以後設定足夠的減排量為由,判決KSG的部分內容與《基本法》所保障之人民基本權利相抵觸。法院理由指出,《基本法》第20a條規定立法機關有義務保護氣候,並致力於2050年實現溫室氣體中和(greenhouse gas neutrality),且第20a條「是一項可訴諸法律的規範,旨在將政治進程(political process)約束為有利於生態的考慮,同時也考慮到受特別影響的子孫後代。」法院認為,立法機關沒有在當代和後代之間按比例分配預算,判決寫下:
“如果一個世代使其子孫後代承擔巨大的減排負擔……並使他們的生命遭受嚴重的自由損失,則不允許其在比較輕度的減排負擔下消耗大量的碳預算。”

憲法法院命令立法機關到2022年年底前,為從2031年開始的削減目標設定明確的規定。新聞報導,德國政府於2021年4月30日宣布,將根據該決定迅速採取行動調整其氣候法。

二、本案的重大意義

(一)見證氣候變遷從「道德」到「規範」的有機演化


本判決被譽為2015年荷蘭Urgenda判決之後的「最強氣候判決」。

關於Urgenda氣候訴訟案的內容可參環報第43期:石破天驚的判決,強制要求政府制訂減量政策,荷蘭最高法院在2019年12月20日發布的判決維持了2015年和2018年下級法院的裁判,要求荷蘭政府「到2020年底將溫室氣體排放量減少至與1990年相比的25%」。

事實上,我們正在見證一場「法律作為有機體的演化過程」,一個氣候變遷從道德呼籲到國際共識到形成國內規範,再到可被國內司法檢驗的過程。這場演化的起點可以約略回溯到1972年的斯德哥爾摩宣言,提出26項人類發展的共同原則;1988年IPCC (聯合國政府間氣候變遷專門委員會)成立,致力發現人為影響氣候系統的證據;1992年地球高峰會,簽署了《氣候變遷綱要公約》,讓「將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上」成為所有締約國的義務,並明訂各國採取氣候行動的原則,包括「世代正義」、「共同但有差別責任」、「預警原則」、「永續發展原則」等。(請見FCCC第2條);1997年《京都議定書》可以說是將氣候變遷義務「規範化」的第一步,以聯合國作東,由上而下的要求附件一(先進)國家達成一定的減量目標,然而因為欠缺對於義務違反國的制裁手段,加上過度仰賴看似科學、可量化,實際上卻漏洞百出的「清潔發展機制」(CDM),最終《京都》以失敗收場;取代《京都》的國際排碳新秩序是2015年簽署的《巴黎協定》,《巴黎協定》透過三支箭,讓氣候變遷進一步規範化,分別是「國家自主貢獻」(NDC)、「強化氣候變遷與人權的連結」、「明定2℃及1.5℃目標」,其中「2℃及1.5℃目標」再配合IPCC在2018年提出的1.5℃特別報告,被進一步具體化為「2050年全球實現碳中和」的總體目標,且具有規範性。

比國際軸線稍晚的是國內立法軸線。2008年英國制定了全球第一部明訂減碳目標的《氣候變遷法》,2019年參酌IPCC建議修法設定2050年碳中和目標;2009年美國將溫室氣體納入《清潔空氣法》的管制汙染物;2019年12月德國通過《聯邦氣候保護法》;2015年7月1日台灣通過《溫室氣體減量及管理法》。至此,減碳國際義務的國內法規範已經在多數國家形成,有直接制訂「氣候法」者如英國、墨西哥、台灣、紐西蘭、德國、丹麥等國,也有在空汙法或能源法中規範者,如美國、日本等。

然而,讓國家減碳義務的規範性有所殘缺的是,司法審查機制一直難以進入。「減碳目標」、「減碳方法」究竟能不能受到司法的檢驗,成為近年氣候訴訟如雨後春筍出現所要挑戰的對象,美國Juliana案(2015提起)、荷蘭Urgenda案(2014提起)、德國Neubauer案(2020提起)都是指標性的案例,法院一直受到「司法干預行政/立法」說詞的挑戰,而法院從保守到接納氣候訴訟的過程是從「1.具備當事人適格」、「2.承認起訴者有權利受損之虞」、「3.確認氣候立法/政策之不足」這麼一條軸線一路走來逐漸演化的。

這樣的123路徑過程,恰好在本次德國憲法法院的三點判決理由中具體體現。

(二)氣候變遷與人權—德國憲法法院為「未來世代的自然權利」建構一個更清晰的圖景

在本案中,聲請人訴諸的《基本法》條文有三:
 
第1條 人格尊嚴
(1)人格尊嚴不可侵犯。尊重和保護它是所有國家權力機構的責任。
(2)因此,德國人民承認不可侵犯和不可剝奪的人權是世界上每個社群,和平與正義的基礎。


第2條 人身自由
(1)在不侵犯他人權利或不違反憲法秩序或道德法的前提下,每個人均有權自由發展自己的個性。
(2)每個人都應享有生命和人身完整的權利。人身自由不可侵犯。僅根據法律,才能對這些權利進行限制。

第20a條 保護生命和動物的自然基礎
還應牢記對子孫後代的責任,國家應在憲法秩序的框架內,通過立法,並根據法律和正義,透過行政和司法行動,保護生命和動物的自然基礎。

法院首先確認《基本法》第2條第2項所規定的「生命和人身完整的權利」包括「對於環境汙染造成的損害的保護」,這符合國際人權法的發展趨勢,例如人權事務委員會的第36號一般性意見(right to life)。

接下來,法院強調《基本法》第20a條要求國家注意「對子孫後代的責任」以保護「生命的自然基礎」,據此,國家有義務保護氣候系統。法院並補充第20a條有其國際意義(international dimension):氣候公約要求締約國在國際合作的框架內致力於氣候保護,但是各國不能透過指摘其他國家的排放來逃避其責任。(這一點在Uregenda案中,荷蘭最高法院也提及這點。)

本案德國憲法法院真正開創性的見解在於處理未來世代權利的方式。相較於Urgenda案的原告有886人,有各種年齡層,並未強調青少年或未來世代,本(德國氣候訴訟)案的原告為9位15-23歲的德國青少年,其主張德國氣候法不夠積極,因而侵害其基於德國基本法第1條、第2條、第20a條的權利,並要求德國政府應該將2030年的減碳目標從55%提高到70%。

法院沒有依照原告的要求下判決,而是針對KSG只規定到2030年的碳預算一事,認定這樣的規定將限縮2030年以後減排的可能選項,而侵害了未來世代受《基本法》保障的選擇自由。

聯合國前人權與環境特別報告員John H. Knox教授在twitter指出,本案的重要性在於明確指出「未來世代」(future generation)不只是尚未出生的世代,更包括既已出生,且將存活10年以上的當代人。(在本案情形)

(三)延伸議題:氣候訴訟與三權分立

至於這些勝訴的氣候案件中,法官是否違反三權分立,而有「越俎代庖」的問題?可參阿姆斯特丹大學歐盟法中心教授Christina Eckes的文章:Separation of Powers in Climate Cases-Comparing cases in Germany and the Netherlands。作者以荷蘭Urgenda案與最新的德國氣候判決為例,認為法院並未破壞三權分立的精神。

Christina Eckes教授分析,這兩家法院在判決結果中雖然都要求政府進行特定的行動,但這些決定並非權衡各方利益後做出的「政治決定」,而僅僅是對於兩國政府的氣候政策形成過程的「不周全」進行司法評價。

在荷蘭Urgenda案,最高法院指出,依據國家的「盡職調查」義務,需要證明減排措施是「負責任的」。但是,荷蘭政府沒有提供這種證明。

在德國憲法法院案,與荷蘭最高法院不同,德國憲法法院並不認為該國政府違反了保護氣候的積極責任,也沒有裁定該國政府未能履行在德國憲法下採取氣候行動的義務。但是,其決定更著眼於未來。法院認為,受到質疑的法律規定侵犯了聲請人的基本權利,不可逆轉地將主要的減排負擔轉移到了未來,即2030年以後。

判決指出,雖然立法機關享有特定的權力來指定減排目標,但《基本法》第20a條對氣候保護的要求限制了立法機關的裁量權。選舉之間的間隔很短,日常的政治進程在結構上難以追求長期的生態利益。因此,司法部門的任務不是將開放的憲法規範在立法中具體化,而是確保這些憲法規範的邊界被立法者尊重。

這是德國憲法法院判決的新穎之處,亦即將法律規範的視野延展到一定的時間之後,並賦予這樣的時間「憲法規範邊界」之效力。

三、結語

德國氣候訴訟案在全球氣候訴訟中,樹立起許多里程碑意義的紀錄,例如第一個成功的憲法訴訟、第一個以未來世代權利為訴求的勝訴訴訟……等等,更重要的是,我們看到從Urgenda案到本案,司法正在尋找其在氣候世代下的話語權,司法可以對於國家的氣候政策、氣候立法進行違法、違憲審查,完全不會逾越三權分立的分際,司法機關的職能恰恰是要求政府對可能侵害人權的政策辯護,也就是推動氣候政策的政府部門應該負擔一定的舉證責任,這樣的司法見解,印證了司法在氣候世代下,是三權分立設計缺一不可的一個頂梁柱。

德國憲法法院在本案中甚至更進一步考量到氣候變遷的性質是長期性的,與政治選舉的短期性(數年一次)有本質上的差異,而這項差異必須被彌補,憲法法院為此認定德國立法者有義務在氣候法中明訂2031~2050年的碳預算規劃,而非空白授權給行政機關擬定。未來世代因為沒有投票權,而在政治上失去的話語權,某種程度上也得到了憲法法院的照顧,使其憲法權利不再缺席,而是應該被政府重視的一部分。

德國憲法法院思考的細緻與周全,展現了西方憲政民主國家的司法機關應有的品格,唯有如此,法院才能確認德國政府的減碳路徑不會侵害包括既已出生青少年在內的未來世代的基本人權。還在為修憲是否納入「環境正義」或「氣候正義」喋喋不休的台灣修憲議程是不是應該積極參考德國聯邦基本法第20a的規定,肯認國家負有「對子孫後代的責任」以及保護「生命的自然基礎」的義務?而經常以政治決定為藉口,對於政策與規範意義不加以深究的台灣司法及憲法訴訟,什麼時候才能有世代正義的氣候思維,認真承擔起憲法自然環境守護者的角色?

附註:

本文完成之際,荷蘭海牙法院再度傳來令人振奮的消息,首次針對「企業」的氣候訴訟勝訴判決:法院要求皇家荷蘭殼牌公司─全球第九大碳排放企業,提前在2030年削減其二氧化碳排放當量到2019年的45%,而非該公司原先設定的2030年削減20%,2035年削減45%,2050年削減100%。

殼牌辯稱,只有政府要為實現《巴黎協定》負責,法院判決則對此加以駁斥:「自2012年以來,國際上就對於『非國家氣候行動』的必要性達成了廣泛的共識,因為國家無法自行解決氣候問題。」

殼牌的活動和產品每年約佔全球碳排放量的1%,但該公司近期在石油和天然氣方面的投資又增加了數十億美元。

法院補充,「殼牌集團的減碳承諾在很大程度上是相當不具體、不確定的,且沒有約束力的長期計劃。」

資料來源: 衛報報導(2021/5/26)
Court orders Royal Dutch Shell to cut carbon emissions by 45% by 2030
https://www.theguardian.com/business/2021/may/26/court-orders-royal-dutch-shell-to-cut-carbon-emissions-by-45-by-2030


登入EQPF會員針對本議題進行回應,回應前請詳閱「地球盟友宣言」。
下一頁留言

Copyright © 2016 財團法人環境品質文教基金會 All Rights Reserved.