小林村國賠案的啟示 氣候司法
本文以臺灣高等法院高雄分院106年度重上國更(一)字第1、2號國家賠償事件判決為主要分析案例。
2020/02/01 1016
2017年6月7日,最高法院審結高雄市小林村滅村國賠案,其中123人聲請案敗訴定讞。圖為維基百科「八八風災後的小林村」bellenion 作品。
大綱

壹、範圍說明
貳、事件背景
參、本案分析
一、無法預測=無國家責任? 
二、面對極端氣候,司法應進一步豐富國家賠償法的內涵
三、救災要有SOP
肆、結論與建議

壹、範圍說明

本文以臺灣高等法院高雄分院106年度重上國更(一)字第1、2號國家賠償事件判決為主要分析案例。聯合國的氣候科學機構--政府間氣候變遷委員會(IPCC)在第5次評估報告 中指出,氣候變遷極有可能是人類行為的產物。IPCC所指的極有可能,即可能性超過95%。1992年通過的聯合國氣候變遷綱要公約第3.3條揭示預警原則,要求締約方採取預防措施,預測、防止或盡量減少引起氣候變遷的原因,並緩解其不利影響。2015年我國通過溫室氣體減量及管理法,亦將氣候調適作為政府義務,調適的義務包括:預防性及反應性調適、私人和公共調適、自主性與規劃性調適等。在此30年間氣候環境與法律環境的變化下,法院對於「天然災害」國賠責任的認定方法為本文研究重點。

貳、事件背景

2009年8月9日清晨6:16,標高145公尺的獻肚山,禁不住豪雨沖刷,經過110秒的崩塌,將小林村的上半村瞬間掩埋。

小林村的對面山坡也產生大規模山崩,土石崩落楠梓仙溪形成土石壩,約30分鐘後土石壩潰決,小林村的下半村就被掩埋在38%濃度的泥流當中,將近500人遭到土石掩埋。

參、本案分析

一、無法預測=無國家責任?


高雄高分院判決指出,依行政院公共工程委員會出具的報告,小林村遭掩埋主因是該地區地形利於蓄水,順向坡度傾角超過卅度、地層破碎等特性,加上過長降雨所致,高強度或高總量的降雨不是山崩的單一原因,不能苛求公務員預見山崩。最高法院採之。

如依照法院的判斷,會得出一個結論:只要無法預測,就是不可抗力,就沒有國家責任。然而這恐怕是誤解,因為人的力量固然是有限的,自然界有太多無法100%掌握的災害,但沒有人懷疑我們有預測能力,尤其是處於現代科技的今天。

我國許多機關都在從事預防工作,如「災害防救科技中心」投入經費研發「災害潛勢地圖圖籍」與「災害潛勢數值資料」等災害潛勢圖資以及災害環境指標、水保局劃設「土石流潛勢溪流地區」、氣象局強化災害預測準確度以及通報系統等等。

換言之,處在今日的環境,根據不同國家的不同科技與財政能力,整體的「災害預測能力」正逐漸提升之中。這些預測科技反映在行政作為上,當有百分之十、百分之五十、百分之八十的預見可能性時,就應該有不同的判斷與作為;例如通知、勸離、強制撤離等不同程度的方式,但政府不能因為預測的結果不確定就不作為。

因此,法院在判斷政府責任時,當然應該細化到此程度,才能有助於以司法之判斷,衡量政府之適切責任,以策未來。而不是因為災害發生的「方式」(崩塌+土石壩潰決)無法預測,就全盤否定國家責任的存在。更何況,災害發生前,各級政府對於小林設村地點有何因應作為?是否已經善盡責任禁止或限制?都未在判決中論斷,判決審理之範圍過於限縮,導致結論顯有偏頗,殊屬遺憾。

上述前、中、後的論斷層次;或者有始有終的論斷方式,才是檢視氣候時代底下,政府應有責任的方法,如果司法沒有這樣的體認與縱深,就好比以石器時代的法律思維適用於當代,造成無法隨科技演進的法律,就是輕縱國家責任的法律。

二、 面對極端氣候,司法應進一步豐富國家賠償法的內涵

國家賠償法制定於1980年,當時還沒有氣候變遷綱要公約(UNFCCC)。司法院在1998年公布469號解釋時,雖然氣候公約已經通過8年,大法官仍在解釋理由書中將「純屬天然災害」排除在國家賠償範圍外,還沒有意識到人為氣候變遷可能帶來的國家責任的變化。

但當人為造成極端氣候逐漸加劇,強降雨的強度與次數增加,儘管「準確的」災害發生並不一定可以預見,但一定程度的「預測」與「警告」並非無法做到,在此情況下,司法看待政府的責任與角色的視野是否應該有所調整?甚至,判斷政府責任的層次與方法是否應該有所改變?

例如預警的功能必須被彰顯,我們不必有明確未卜先知的能力,但風險總是可以估算,例如像小林村這樣,建於第一階河川地的高風險村落,就必須有預先防範的作為,例如強化水土保持、災害時提前撤離、甚至制定更嚴格的搬遷計畫,在災害發生前就可以採取處置。

此外,農委會水保局將被淹沒的小林國小與社區活動中心劃設為避難處,是否有經過充分的調查、科學依據?或者僅配合既有公共設施?卻渾然不知此「公共設施」本身也身處險境?如此劃設的「避難」處所有何「免責」依據?這些都是在本案中未探究的部分。而此部份的不被探究,就等於司法失去調整國家責任與自然災害間關係的機會,也等於人民失去司法深度關懷的可能性;

三、救災要有SOP

以目前的氣象預測能力,微氣候技術可以掌握小林村的即時雨量,理論上已經很細緻,但仍無法說服法官,因為法官認為超出預測極限。

但法官恐怕錯了,很多救護車遲延送醫的案例判醫院敗訴,都是因為醫院沒有SOP。又例如車行北宜公路時,如果石頭突然砸下來,這時候要看有沒有落石的告示,因為整個山林是國家在管理,徒有管理之名,卻無管理之實,豈不怪哉。

救災也一樣,從農委會水土保持局發布的土石流警戒,經過高雄縣災害應變中心、甲仙區災害應變中心,為何最後到小林里里長卻沒有做出任何反應?

這過程中應該檢視救災的SOP是什麼?法律是否有規定?如果SOP沒問題,接下來才要問行政人員沒有遵守SOP。

這裡高雄市和小林里的抗辯是,里長視現場情況有裁量權,這在國家救災系統的設計上是否真的說得過去?耗費龐大人力經費建置層層的救災體系,最後在執行端卻無力貫徹,而以「裁量為名」,「遁逃」到司法。就像一個笨重的機器人裝上稻草手臂,這樣的畸形怪物居然也通過法官的檢驗,這是判決結果仍難予以接受的理由之一。

肆、結論與建議

小林村的設址,據考證,起源於1915年日本政府強迫小林聚落的先祖遷至五里埔的河谷沖積扇。

莫拉克風災中,高雄市小林村、屏東縣好茶村及台東縣嘉蘭村等主要受災部落,都在近百年內陸續遷村,這些村落赤裸裸地蓋在「河走過的地方」,在沒有任何防護措施下,最終仍抵擋不住自然的力量。

只要細看這段歷史,就可以知道八八風災的悲劇其來有自:歷經一個不人道的時代,加上漠視的時代,最終迎來災難的發生。與其說是天災,或許人禍的成分更大一些,因為這些地方本不應該有村落存在。而這個人禍狀態持續到現在,仍被司法所輕縱,這是判決習焉不察之所在;

10多年過去,八八風災的教訓能為政府帶來多少省思?全台灣還有多少部落興建在第一階的河階地上?水利署、自來水公司、台電是否還在為這些地方拉水牽電?

所有個別公務員責任的疊加,就形成一個政府的整體責任。然而,只要司法實務依舊耽溺於傳統「災害不可預測」的思維,現代型的「國家責任」就不可能有出現的一天;而只要「現代國家責任」無法獲得司法的確認,人民權益的保障就更遙遙無期;在氣候變遷的時代,法官的視野是否能夠穿透傳統國家責任的迷障?是否能夠突破「典型國家不作為」的限制?吾人深刻引頸期待!

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