高雄厝與新能源的氣候變遷法律分析 氣候司法
本文以臺灣高雄地方法院 106 年訴字第 343 號民事判決作為主要分析案例,探討獨立或集合住宅進行因應氣候變遷的改造中可能遇到的各種議題。
2020/07/01 5423
報告大綱

壹、範圍說明
貳、事件背景
參、本案分析
一、能源與氣候變遷
二、IPCC建議到2050年全球再生能源發電比例要達到7成以上
三、台灣能源發展現狀、規劃與問題
四、新的能源問題對既有法律系統的衝擊
(一)當不動產的公益性越來越強,違章建築是否必然構成民法第354 條第1 項規定之物之瑕疵?
(二)公寓大廈之頂樓平台設置太陽能光電設施,需經區分所有權人決議,增加設置難度,減低設置意願
(三)為取得地面型太陽能設施土地,20年平地造林成果可能被夷為平地,原鄉河口濕地生態也受到威脅
肆、結論與建議

壹、範圍說明

本文以臺灣高雄地方法院 106 年訴字第 343 號民事判決作為主要分析案例,探討獨立或集合住宅進行因應氣候變遷的改造中可能遇到的各種議題。並補充分析公寓大廈的民主程序對於設置太陽能裝置的不利影響,以及地面型太陽能設施使用土地過程可能產生的爭議。

貳、事件背景

本案原告鍾O主張富O公司為經營不動產仲介業務之經紀業者,原告於民國105 年2 月12日經被告仲介謝O向黃O購買坐落高雄市之系爭房屋,雙方並簽訂不動產買賣契約書,契約內容包含「房地產標的現況說明書」(下稱系爭說明書),謝O依黃O指示於系爭說明書勾選「無違章建築」,黃美玉於系爭契約第9 條第4 項亦保證系爭房屋「無違章建築」。

詎系爭房屋交屋後,高雄市政府工務局函知原告,系爭房屋之屋前車庫及平台均屬不能補辦手續之違章建築約9 坪,依法應予拆除,顯然構成民法第354條第1項減少價值之瑕疵、減少通常效用之瑕疵及減少契約預定效用之瑕疵,並構成民法第354 條第2 項不具其保證之品質,黃O應負物之瑕疵擔保責任。又謝O依其專業未盡善良管理人注意義務,違反不動產經紀業管理條例第24條之2 第4 款規定,與原告所受損害亦具相當因果關係,謝O依民法第184 條第2項規定,應賠償原告因系爭房屋內含違章建築所受損害,富O公司應與謝O負連帶賠償責任。另黃O與謝O及富O公司間應負不真正連帶責任。

被告方面,黃O主張原告就系爭房屋所屬社區之實際情形應有了解,應當早已知悉系爭房屋之屋前車庫及平台係屬違章建築,依民法第355 條第1 項規定,原告不得主張物之瑕疵擔保責任。另原告已與其他住戶申請「高雄厝」就地合法手續,原告若能依「高雄厝」之程序補證申請,系爭房屋之屋前車庫及平台即無拆除必要。

法院判斷,一、系爭房屋之屋前車庫及平台既屬違章建築,而有隨時經主管機關強制拆除之虞,依前開說明,自屬構成民法第354 條第1 項規定之減少價值之瑕疵及減少通常效用之瑕疵,原告依民法第359 條規定,請求黃O減少價金,洵屬有據。二、原告雖有申請增建「高雄厝」綠能設施,然並非必然通過,且業經高雄市政府工務局於105 年12月6 日通知原告補正,迄今尚未提請復審或重新申請,已逾補正期限,尚難以原告已申請增建「高雄厝」綠能設施,即認系爭房屋違章建築之瑕疵業經補正。又高雄市政府工務局於106 年1 月1 日修定發布之「處理違章建築執行要點」,於101 年4 月2 日以後建造之違章建築,除有以非永久性建材設置於合法建築物外牆之無壁體雨遮,及社區型集合式住宅基地內通路上所設置之管制設施,以上2 種態樣僅以拍照列管外,其餘違章建築則依法拆除,而系爭房屋之屋前車庫及平台之違章建築,非屬上開2 種僅以拍照列管之違章建築,依法仍應予以拆除,且不論拆除與否,均已構成瑕疵,黃O自應負物之瑕疵擔保責任,黃O此部分所辯,洵屬無據。

參、本案分析

一、能源與氣候變遷


全球能源大致可以分為三類: 化石燃料、核能、可再生能源。全球氣候正在變化 ,對生態系統,人類健康和經濟構成越來越嚴重的風險。根據NASA 報告,氣候變遷的證據包括: 自19世紀末以來,地球的平均表面溫度已升高了約1.62華氏度(0.9攝氏度);格陵蘭島在1993年至2016年期間平均每年損失2860億噸冰,而南極洲在同一時期每年損失約1,270億噸冰;冰川幾乎在世界各地退縮,包括阿爾卑斯山,喜馬拉雅山,安地斯山脈,洛磯山脈,阿拉斯加和非洲;上個世紀,全球海平面上升了約8英寸(20.3公分)。但是,最近二十年來,這一比率幾乎是上個世紀的兩倍,並且每年都略有加快;自1950年以來,美國有記錄的高溫事件數量一直在增加(全球亦同);自工業革命開始後\,海水的酸度增加了約30%,肇因於大氣中高濃度的二氧化碳融入海洋。

之所以發生這些變化,是因為全世界範圍內的許多人類活動,其中最重要的是燃燒化石燃料用於發電,供熱和運輸,導致大量溫室氣體釋放到大氣中。據統計,全球約三分之二的溫室氣體排放與燃燒化石燃料有關,這些化石燃料被用作供暖,電力,運輸和工業的能源。值得注意的是,化石燃料的燃燒也會釋放出危害環境和人類健康的空氣污染物。

二、IPCC建議到2050年全球再生能源發電比例要達到7成以上

由世界氣象組織和聯合國環境署共同成立的政府間氣候變遷專門委員會(Intergovernmental Panel on Climate Change, 縮寫為IPCC)在2018年10月發布的「全球升溫1.5℃」特別報告 中指出,要將全球暖化限制在1.5°C以下,需要進行「極端」的改變,包括到本世紀中葉(2050)前大幅提高可再生能源發電的比例。

IPCC預估四種能源需求情境(低度、中度偏低、中度偏高、高度),其中,兩種中度能源需求情境下,再生能源的比例到2050年要提高至總發電的70~85%,與此同時,燃煤發電比例需下降至1~7%,核能則預估成長5倍。 

挪威前首相格羅·哈林·布倫特蘭說:「這份報告不是一個警鐘。而是一枚滴答作響的定時炸彈。氣候活動家數十年來一直在呼籲全球領導人承擔責任並採取緊急行動,但我們幾乎沒有摸索到正確的路徑。」

根據國際能源署(International Energy Agency,IEA)的數據,2015年可再生能源僅佔電力的23%。按報告要求的速度增加清潔能源的採用,每年將需要2.4萬億美元的投資。彭博新能源財經記錄的2018年上半年清潔能源投資僅為1382億美元。

三、台灣能源發展現狀、規劃與問題

(一) 現狀


2018年我國各類能源占總體發電量的配比結構為核能占 13.4%、再生能源占 6.0%、燃煤占 37.3.4%、天然氣占 38.2%及其他能源(含燃油及水力)占 5.1%。 

(二) 政策規劃

蔡總統在 2017 年宣示中長期能源配比為「2025 年實現再生能源占比達 20%、天然氣 50%、燃煤 30%的發電結構,且能穩定供電」 

(三)問題

1.能源配比仍屬高碳經濟。
2.能源配比目標無法與全球控制升溫1.5°C相互勾稽。
3.台灣地狹人稠,發展再生能源過程已經出現爭地問題

四、新的能源問題對既有法律系統的衝擊

1880年愛迪生在紐約成立全球第一家電力公司,1886年竊電賊已經猖獗 ,其後西方將電力納入法律系統中,因此我國刑法在繼受歐陸法時,民國21年的刑法第323條就已經規定,「電氣,關於本章之罪,以動產論。」這或許是早期法律系統對新興能源巨大衝擊變化的回應。

1997年9月25日我國刑法修正,將第323條修正為「電能、熱能及其他能量或電磁紀錄(後同)」,立法理由為: 增列「熱能及其他能量或電磁紀錄」關於本章之罪,以動產論之規定,以應需要。」不知當時立法者心中預想的「竊熱」犯罪是什麼情狀? 一直到現在,竊電時有耳聞,竊熱事件未曾聽到。

隨著氣候變遷威脅加劇,21世紀最大的能源挑戰就是如何擺脫化石燃料,一方面要提高能源使用效率,另一方面則仰賴低碳的再生能源,風力、太陽能是其中最受矚目的替代能源。再生能源在2018年佔全球發電量的 26.2%。預計到2040年將增長到45%,增長的大部分可能來自太陽能,風能和水力發電。 

再生能源科技快速發展,可以想像不久的未來,都市中的每一棟建築都可能成為電力自給自足的發電單位,屆時可能出現爭奪風能、爭奪太陽光能的新的法律問題。

這是未來的光景,而當下台灣在發展再生能源過程中,已經遇到諸多法律問題,這些法律問題來自於風力、太陽能發電對「土地」(鋪設空間)的大量需求,與台灣地狹人稠、山多平原少的地理特性,以及都市屋頂違章氾濫的沉痾痼疾,各種具有台灣特色的問題相互衝撞。

以下列舉三項新能源對既有法律造成的衝擊,第一點來自本文開頭的房屋買賣瑕疵給付案例,涉及房屋交易、違章建築;第二點延伸到公寓大廈屋頂設置太陽能光電常見的多數決問題;第三點為平地造林成果可能被砍伐改設太陽能光電場的新聞事件。

受衝擊的法律有民法、建築法、公寓大廈管理條例、平地造林直接給付及種苗配撥實施要點等。以下逐點列出,: 

(一)當不動產的公益性越來越強,違章建築是否必然構成民法第354 條第1 項規定之物之瑕疵?

依據違章建築處理辦法,違章建築指未發給執照,而擅自建築之建築物。(第2條)違章建築分為新違建與既存違建,新違建即報即拆(第4條),既存違建如果不影響公共安全,則分期列管拆除。(第11之1條),兩者以民國84年1月1日作為區分。

從違建處理辦法來看,確實如同高雄地方法院所說,車庫有隨時經主管機關強制拆除之虞,自屬構成民法第354 條第1 項規定之減少價值之瑕疵及減少通常效用之瑕疵。

惟根據營建署統計 ,截至2020年3月,全台灣現存違建68.5萬件,2010年約51萬件相比,拆除速度顯然比不上新蓋違建的效率。高雄市目前既存違建12.1萬件,每年拆除預算約一千萬,預計拆除900餘件,在不增加的情況下,也要67年才能拆除完畢,如果加上不斷新長出的違建,既存違建的排隊時間會更久,因為在高雄市對違建的拆除準則是以2012年4月1日為分界,在此之後的違建都列為優先拆除對象,2012之前的違建則視有無立即性的安全疑慮,否則便列冊按既定程序拆除。

不管等待拆除的時間是5年、10年或是60年、80年,都可以預期在不算短的未來中,這些違建還會繼續存在,繼續被使用,高雄地方法院所說的「隨時」是否真的有不可預測的急迫性,有待商榷。

現行建築法以有沒有建築許可與核發執照來區分建築物的合法性,看起來是非黑即白,非常剛性(rigid)的法律,但是對於違建的處分,並未於建築法中直接規定其命運,而是授權內政部另訂處理辦法,內政部所訂的違建處理辦法,又要視違建對公共安全的影響,決定是否立即拆除,其餘則列管待拆。到了執法層面,各縣市又會自訂拆除順序,例如高雄市以2012作為分水嶺。

這些現實面的考量,不論是出於人力、預算或是其他,實際上都讓「違建」不能一視同仁,當中還有安全/危險;新/舊的區別。因此,法院在面對違建的交易時,是否可以簡化為只要是違建就必定減損價值與或效用,而成為瑕疵之物? 恐怕必須依據違建的實際情況加以判斷。

2014年高雄通過「高雄市高雄厝設計及鼓勵回饋辦法」,為了促進住宅屋頂用於設置太陽光電設施,放寬違建可以改造為太陽能設施的基座,但高度、面積均有限制,且四周不能有牆壁。

這項法規無疑讓「違建」的命運在高雄市出現變化,過去是「總有一天會拆除」,現在則是「經過改造可以留存」。2017年高雄市工務局長趙建喬表示,高雄厝申請辦件經統計已達370餘案,其中5樓以下透天申請高雄厝案件已有200餘案,民眾可依該規定改造已設置頂蓋車庫,轉型為具綠能效益的綠能設施,除符合法令規範外,更兼具創能效益,以及美化都市景觀,一舉數得。

高雄厝辦法為建造當初沒有取得合法執造的建築物,事後發給合法執照,是否牴觸建築法,這當然是法官認事用法時應加以判斷的,如上訴到最高法院,最高法院如果確信高雄厝的相關辦法有牴觸憲法之疑義時,得以裁定停止訴訟程序,聲請大法官解釋。 或者,反之,法官認為民法「物之瑕疵」的認定,應該「與時俱進」,盱衡實際情況,使違反「剛性法」的「違章建築」在民法體系內富有「韌性」,重新賦予「物之瑕疵」新的意義與內容,以適應社會的需求,頗值司法體系思考。

本案高雄地方法院未審酌系爭車庫的建造時間、車庫構造、是否有機會依據高雄厝相關規定申請執照,均未就事實加以判斷,即認定瑕疵給付,似嫌速斷。從氣候變遷的角度看,司法未能把握機會,給予民法新的韌性,豐富『物』的涵義以及「瑕疵」的判斷,實屬可惜。

(二)公寓大廈之頂樓平台設置太陽能光電設施,需經區分所有權人決議,增加設置難度,減低設置意願

政府制定的光電目標是2025年太陽光電達到20GW,其中屋頂型3GW,地面型17GW。截至2018年4月底太陽光電推動設置量已達2,027MW,其中屋頂型設置佔整體目標將近80%,「太陽光電2年推動計畫」亦以屋頂型為主軸。

目前屋頂太陽能的設置以單一產權物件為主,例如透天厝、工廠廠房,或是新建公寓大廈,若要進一步普及於既存公寓大廈的屋頂平臺,就必然遇到複雜的產權問題。

安裝太陽能設施,依照公寓大廈管理條例第31條規定,需經過區分所有權人及區分比例2/3以上出席,出席3/4同意,如未成立管理委員會,則依民法第820條辦理,共有人及其應有部分過半數同意之。

相關案例如臺灣臺中地方法院 104 年訴字第 102 號民事判決,原告社區管理委員會控告被告擅自於屋頂裝設太陽能電板,未經管委會同意,被告則主張系爭發電系統之審查係屬經濟部能源局之權責,而台電公司則掌電業法之權責,皆非屬原告權責範圍,原告禁止被告施作系爭發電系統及設置電線、電錶,已屬權利濫用,並違反公共利益,已違反管理委員會應有之管理維護常理。

法院判決被告敗訴,理由為1.被告使用共用部分所獲取之利益,並非由全體共有人收取2.配置電纜、電錶及電箱如有不慎,將有危及系爭社區全體住戶之虞,對於兩造茲事體大。3.被告若認設置系爭發電系統,對國家能源政策與全體住戶有益,實應與相關區分所有權人懇切溝通,提交區權會評估、議決為當。

本案中應注意的是,如果無法通過2/3區分所有權人的同意,或是住戶規約約定不能設置太陽能光電設施,法院如何判斷是否有權利濫用情事,該名設置太陽能設施住戶如果住在最高樓層,而希望透過設置光電板減少西曬高溫,法院的判斷是否會有不同?

此外,太陽能光電板建成後,後續產生的收益以及太陽能板損壞的維護費用的分配,也可能產生爭議。

設置太陽能光電板的初期成本不一定都由住戶均攤,如果住戶透過決議在期間要求拆除太陽能板,是否構成權利濫用? 在建築功能越來越多樣的氣候時代,這些問題考驗公寓大廈的民主機制是否成熟,以及這樣的民主機制是否有助於氣候變遷時代再生能源的普及。

(三)為取得地面型太陽能設施土地,20年平地造林成果可能被夷為平地,原鄉河口濕地生態也受到威脅

我國平地造林政策始於民國91年起推動「平地景觀造林及綠美化計畫」、「綠海計畫造林直接給付及種苗配撥實施要點」、「平地造林直接給付及種苗配撥實施要點」,截至101年底停止受理新植申請為止,累計造林超過一萬四千公頃,其中,台糖公司配合政府政策造林面積接近一萬零九百公頃。

根據「平地景觀造林及綠美化計畫」核定本(91-95年),當時推動平地造林的目的有五點:

1.增加平地的綠色資源:根據民國84年第三次森林資源調查,台灣的森林覆蓋率雖達59%,但多分布於山區,山坡地及平地的覆蓋率只有31%,足見平原地區仍須積極造林綠化。

2.減少二氧化碳排放量:當時訂出2015年二氧化碳零成長的目標,指出擴大造林是降低二氧化碳最環保、最低成本且最有效的方法。

3.生態保育:全面加強海岸、濕地保安林之營造,連結成帶狀綠色長城,建造混合樹種的複層林,提高生物多樣性,兼具公益性與經濟性。

4.扶植林業:民國88年林業產值只占農業產值的0.2%。當時木材需求量為每年600萬立方公尺,國產木材自給率不到1%(至今如此),然因國際保育規範日趨嚴格,對我國民生及林產工業將有重大影響。而我國山區林木以保育為主,生產規模小,經營成本高。未來如能配合農業減產(因應加入WTO),釋出低產農地大規模造林,應可提高國內木材生產潛能。在林木成材可利用前,仍能發揮各項生態保育功能,並提供大面積綠境景觀,增加平原地區休閒遊憩場所。

5.環境教育與公眾參與:鼓勵全國民眾投入造林行業,以了解綠資源、建立人與樹的感情。

經過17年的運作,平地造林計畫執行得不如計畫般美好。造林面積不到1.5萬公頃,比預期少了將近一半,最大造林補助對象—台糖可能是原因之一。按照正常的思維,目前當務之急應該重回計畫正軌,林務局應嚴格審視台糖的造林成效,並督促其積極經營林業,同時要擴大平地造林面積到3萬公頃。

然而去(2019)年10月份,台糖宣布到2025年要貢獻1.2GW的光電,將釋出台糖一般農地或造林20年用地共1.2萬公頃鋪設太陽能板。第一波釋出的是位於屏東新赤、隆昌等農場共2,627公頃的土地,其中有864公頃是台糖自民國91年起獲林務局平地造林補助的土地。

平地造林計畫的目的是保留造林成果,在未來繼續提供各種氣候、生態、景觀服務價值,而不是毀林種電。

此為在地狹人稠的台灣發展地面型太陽能所遭遇的重大土地利用法規衝突,其他衝突還有在水庫、濕地、農地種電,都可能破壞當地自然生態、景觀,而遭到居民的反對。

例如台東知本溪出海口興建光電園區取得經濟部籌設許可,當地卡大地布部落族人在2020年4月委託律師提起訴願,請求停止執行,反對的族人同時認為「諮商同意會議投票無效」提起民事訴訟。3大家族拉罕(領袖)表示,台東縣政府在他們的傳統領域設置光電園區,並未事先依原基法取得部落諮商同意權,而是先公告完成招標後才倉促舉辦同意權投票,違反程序正義,且投票過程出現戶數增加、委託投票等瑕疵。他們並指出,業者和台東縣政府都沒有清楚告知設置光電是否有後遺症,只宣導有利的部分,設置光電案已經造成部落同意者和不同意者的分裂,指台東縣政府違反原基法21條的精神。 

肆、結論與建議

總的來說,回應氣候變遷的法律體系至少應該要有一個認識:環境是重要的,而且是非常重要的。變動是氣候變遷時代法律的特徵,在變動中運用既有的法律概念,豐富對於整體氣候變遷事實的了解,嘗試提出解決的方法,是司法體系責無旁貸的新時代任務之一。

氣候變遷的法律體系所要注意的事實是客觀的、生態的、交叉的,因素與因素彼此之間有影響,但不一定可以形成定式的因果;從這個角度看氣候變遷法律,就會發現現行的民事體系、刑事體系、行政體系、甚至商事體系等等既有法律體系的各種原則、原理,在氣候變遷時代都有點捉襟見肘,並不那麼具有啟發性,都不足以提供氣候變遷所需要的整體法治框架。

人類因應氣候變遷的能力有一個專有名詞,叫做「韌性」。法律因應氣候變遷如何展現其韌性? 本文列舉建築法中的違建,在氣候時代下同時也是太陽能光電板設置的重要場域,建築法是對公共安全的把關,當地方政府在面對發展再生能源的迫切需求時,已經嘗試在不影響公共安全下進行調整,如高雄的高雄厝獎勵辦法,而司法對於這種彈性調整如何評價? 在賦予法律韌性的過程中演重要角色。

除了恪守安全第一的原則外,還需要探求法規的內在價值。 法律的條文蘊含著法律所欲彰顯的價值以及可能疏漏的文字缺陷,需要解釋與運用,這時候不但要注意時間因素與空間變化,還要注意『法感』。連結「公益」與「正義」的『法感』,可說是一種法律體系的「內在驅動力」,在氣候時代下的法律改革中,顯得格外重要。

例如對於違章建築的「物之瑕疵」的判斷,在考量拆除進度緩慢以及氣候變遷下對於屋頂或其他空諦的公益性需求越來越強的情況下,對於違建的「物之瑕疵」必須考量更多的實際因素,而非單純以剛性的建築法,逕予認定違章即屬瑕疵;對於公寓大廈管理條例的多數決民主程序,在與氣候公益產生衝突時,應該如何加以協調?在再生能源興起之際,也要衡量背後整體氣候價值,單純的增加設備容量本身並非終極目標,合宜的減緩氣候變遷、維護地球生態才是。因此,以破壞既存自然環境,增加再生能源發電裝置容量的方式,就要格外謹慎,不能輕率予以容許。

凡此種種,均提醒當前司法體系內之所有人,若拘泥在自以為的「法律條文之內」的現實性,可能使法感被壓抑,並造成良善運用當前法律的阻礙,而忽視那些可以運用到事實認定、證據規則、甚至是經驗常識的涵攝過程。這是法律體系永續的一種表現,需要全體法律人一同努力。

要知道,法律不公正,則判決不信服。這是每個法律條文承載道德或當代(未來)公益的意旨所在。環境個案累積已久的不平,是不是法律文化退化的象徵?答案應該是肯定的。關於環境問題的司法解方,或許我們需要的是一種更貼近當下、更貼近非線性邏輯思考、非遵照當初立法者言的法感思維,藉以平衡司空見慣的正義之否定與排斥。

當然,光憑法感也不夠。法感不能也不會取代法律,法感也不代表規則得以任意改變,但法感,植基於公益的法感,作為一種內在驅動力的法感,可以為自己跟法律多開一扇窗,法律即使不是跟著感覺走的思維過程,也不能偏離內在正義的感覺太遠。
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