亞泥花蓮新城山的礦業權展延爭議 氣候司法
本文案例為台北高等行政法院106 年度訴字第1505 號判。經濟部2017年3月14日核准亞洲水泥新城山礦業權再展延20年,引起住在礦區下方部落不滿。
2020/03/01 1053
亞洲水泥公司新城山礦區位於太魯閣口,自1957年起生效,原面積442公頃、礦業用地核定面積185公頃,是目前全台面積最大的單一礦場。© 地球公民基金會攝。
報告大綱

壹、範圍說明
貳、背景
一、亞泥新城山礦區礦業權歷程
二、環境背景
(一)降雨
(二)地質
(三)文化資產
(四)空氣汙染與噪音
三、亞泥取得礦業權期間,與礦業權展延相關的法規變化
參、本案與氣候變遷的關係
肆、結論與建議

壹、範圍說明

本文案例為台北高等行政法院106 年度訴字第1505 號判。經濟部2017年3月14日核准亞洲水泥的新城山礦業權再展延20年,引起住在礦區下方的富世部落太魯閣族人不滿,同年10月27日委託律師要求撤銷展延期限。台北高等行政法院認定,礦業權展限並未踐行「原住民族基本法」中的諮商同意權,7月12日判原民勝訴,撤銷經濟部原處分,全案可上訴。

貳、背景

一、亞泥新城山礦區礦業權歷程

1957年--亞洲水泥公司,在花蓮太魯閣口的新城山礦區取得礦業權,為期20年,1977年到期。
1977年--政府批准新城山礦區展延期限20年,1997年到期。
1997年--政府再次批准新城山礦區展延期限20年,2017年到期。
2017/03/14--經濟部三個月內就核准亞泥新城區礦場礦業權展延,亞泥又得以多開採20年,2037年到期。
2019/7/11--台北高等行政法院判決,經濟部核准亞泥公司新城礦區的礦業權展限案「原處分」撤銷,亞泥上訴,經濟部未上訴。

二、環境背景

(一)降雨

花蓮: 極端降雨頻率增加

本研究主要分析的對象為基隆站、花蓮站、澎湖站、台中站、恆春站、台東站。資料分期之頻率分析與使用非定態極端值分布之頻率分析之結果,基隆站、花蓮站與恆春站皆出現降雨量隨著時間而遞增之情形,而觀察非定態極端值分布之分析結果,還可發現基隆站、花蓮站與恆春站近年來的20年重現期所對應之一日累積雨量已達到約400mm之水準,約為50年前百年重現期之一日暴雨量之水準,即50年前,此一日累積雨量可能百年才發生一次,由此可見幾十年前的極端降雨事件,在近年來的發生頻率已經越來越高。

資料來源: 《臺灣地區雨量站一日暴雨量隨年代變化之分析》-中央氣象局

八八風災的慘痛教訓

八八水災:為2009年8月6日至8月10日間發生於臺灣中南部及東南部的一起嚴重風災,起因為颱風莫拉克侵襲臺灣,以及其西南氣流所帶來創紀錄的雨勢,造成前述地區發生水患及土石流,為臺灣自1959年八七水災以來最嚴重的水患,並引發著名觀光景點阿里山及南橫公路多處坍崩,另外高雄縣甲仙鄉小林村滅村事件,導致數百人遭到活埋。

根據水土保持局與國家災害防救科技中心紀錄之歷年重大坡地災害,包括從1982年西仕颱風對台北縣林口造成的災害;1986韋恩颱風造成南投縣信義及豐丘 68人死亡;1987琳恩颱風在台北縣瑞芳、汐止、平溪等地損失也相當嚴重,1996年賀伯颱風再度重創南投縣信義鄉;隨後 1999 年發生 921集集大地震後,導致中部山區土石鬆動,在加上2000 年象神颱風、2001桃芝颱風、2001年納莉颱風、2004年敏督利颱風、2004年艾莉颱風等重創山區,都造成嚴重土石流與崩塌之坡地災害,其發生災害的地區與規模都與強降雨的分布有關。尤其以2009年莫拉克颱風造成的災害更是典型的劇烈降雨導致坡地災害發生的例子。


(二)地質

2017年監察院副院長孫大川現勘亞泥礦場時, 經濟部礦務局簡報中指出,亞泥新城山礦場位於太魯閣口,開採大理石、礦區面積約399.49公頃,年產量約600萬公噸;富益石礦場開採大理石,礦區面積約158.5公頃,為富山石礦公司所有,礦區位於秀林鄉三棧,礦權期限到112年,去年生產量逾18萬公噸。

新城山高度原為776公尺,經過60年開挖,現為295公尺,預計到了2037年只剩120公尺高。 

根據行政院在2012年核定的「國家氣候變遷調適政策綱領」--「災害領域行動方案」,新城礦區所在位置被國家災害防救科技中心認定為東部少數高氣候風險地區。

(三)文化資產 

根據登載於文化部文化資產局世界遺產雜誌07期的文章,《突破風景美學瓶頸──太魯閣國家公園申遺之路》,近年來文化部大力提倡聯合國教科文組織(UNESCO)推動保護世界文化和自然遺產的觀念及作法,並且於2002年首度召集學者專家,同時徵詢各地方政府的意見,選出阿里山森林鐵路等12處申遺潛力點。今年二月,再一舉增列屏東排灣石板屋等五處潛力點,累計台灣共有17處申遺潛力點。太魯閣國家公園於第一階段就在文化部的名單上,距離它躋身國家公園的1986年,已歷20多載。

(四)空氣汙染與噪音

空氣汙染—亞泥花蓮廠為花蓮縣內粒狀污染物排放量前五大之污染源 。(資料來源: 花蓮縣環保局2018.6.26)

噪音—洛金・尤道說,在他小學時亞泥開始進入太魯閣,四十幾年來,族人須不斷忍受噪音、掉在部落裡的粉塵、嚴重的空氣污染,每當下雨時,族人都要擔心亞泥的炸山行動將導致土石流,許多族人在門口逐水泥牆,害怕家園被砂石混泥土淹沒。 (資料來源: 結束封路 太魯閣族人:今後不定期封 直到亞泥關礦場2017.11.30)

三、亞泥取得礦業權期間,與礦業權展延相關的法規變化

1972年—公布國家公園法
1972年—公布飲用水管理條例
1974年—公布水汙染防治法
1974年—公布廢棄物清理法
1975年—公布空氣汙染防制法
1983年—公布噪音汙染管制法
1985年—發現富世遺址(年代:2000多年前)
1985年—森林法修訂第9條,增訂森林內之探採礦行為應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後,依指定施工界限施工。
1986年—公布毒性化學物質管理法
1986年—建立太魯閣國家公園
1992年—憲法增修條文增訂第18條(現行第10條): 經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並顧。
1994年—公布水土保持法
1994年—公布環境影響評估法
2000年—公布土壤及地下水污染整治法
2001年—法務部法律字第032276號函釋,「採礦權期滿即消滅,須經由另一核准之行政處分,賦予另一新之採礦權…『展限』實為採礦權之更新,與新設定之採礦權同。」
2002年—公布環境基本法,第3條「基於國家長期利益,經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護。但經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者,應環境保護優先。」
2003年—最高行政法院判字936號判決,「礦業權展限是新權利的賦予,其權利成立之實體構成要件,自應適用申請展限時之法律為之。」
2005年—公布原住民族基本法
2006年—富世遺址經花蓮縣政府公告為文化資產
2010年--臺北高等行政法院 99 年訴字第 231 號行政判決: 被告(經濟部)依水利法第17條、第33條及水權登記審查作業要點第4 點第2 項附件即各用水標的事業所必需用水量參考資料等規定,針對申請用水範圍進行審查,並依原告(台中農田水利會)所補正農業用水範圍地籍編號表之灌溉面積(縮減為69.3937 公頃),以及灌溉之作物別(果樹)重新核算其所需用水量(果樹之需用水量約為水稻的1/3 )為0.1392每秒立方公尺,據以將所申請登記水權2 月至6 月,8 月至10月之引用水量核減為0.1392每秒立方公尺,於法並無不合。又被告作成原處分之前,業經履勘現場,原告亦派員前往,有履勘紀錄影本附於原處分卷可稽,且經公告,亦有水權登記公告事項表影本在卷可證。足見原告在被告作成原處分之前,有充分表達意見之機會,並未違反正當程序。
2013年—農委會水保局公告土石流潛勢溪流劃設作業要點
2013年—大法官作成714號解釋,宣告土污法第48條使污染行為人就該法施行前發生、施行後仍存之污染狀況負整治義務,不違憲。
2015年—公布溫室氣體減量及管理法

2017/2/23—行政院核定國家因應氣候變遷行動綱領

2017/10/16—監察委員林雅鋒、孫大川做成106財正0022糾正案文「經濟部疏未依礦業法確實審查亞洲水泥股份有限公司(下稱亞泥公司)礦區內有土石流潛勢溪流、地質敏感區及富世遺址等環境現況,輕忽礦區持續開採發生天然災害及礦害之可能性,及開採後廣大裸露面積影響環境景觀等妨害公益情形,率予核准礦業權繼續展限20年,並使文化遺址保護缺乏具體拘束力和充滿不確定性,洵有違失;花蓮縣政府就亞泥公司、台灣水泥股份有限公司申請續租轄內礦業用地案先否後准,政策反覆,且處理時程歷時近6年,期間任令其等持續採礦收益卻未收取租金,形同「坐在權利上睡覺」,顯有怠失,均有未當」

參、本案與氣候變遷的關係

氣候變遷帶來極端氣候,在聯合國政府間氣候變遷專門委員會(IPCC)的五次報告中已經闡述溫室氣體濃度增加與強降雨、颱風強度、北極融冰等氣候事件的高度正相關性。

面對氣候變遷的衝擊,在聯合國氣候變遷綱要公約的歷屆會議中,已經形成調適與減量並重的共識,亦即在阻止全球暖化的同時,也要盡可能減少發生中的極端氣候造成的人身、財產、環境損害。

我國行政院在2012年核定「國家氣候變遷調適政策綱領」 ,指出由於氣候變遷對人類的影響是全面性的,無論是自然生態、經濟、社會、政治、文化等各領域,或是包括全球、國家、地方、個人等各個層級,都會在不同時空下受到直接衝擊與間接影響。因此,面對氣候變遷所引發之議題與挑戰,勢必需要超越傳統的地域分界與領域分工模式,應積極的採取跨國際、跨區域、跨領域的合作態度。並考量臺灣環境的特殊性與歷史經驗,分別就災害、維生基礎設施、水資源、土地使用、海岸、能源供給及產業、農業生產及生物多樣性與健康等調適領域,臚陳各領域所受氣候變遷的衝擊與挑戰。

2015年通過的溫室氣體減量及管理法第3條定義氣候變遷調適為: 指人類系統對實際或預期氣候變遷衝擊或其影響之調整,以緩和因氣候變遷所造成之傷害,或利用其有利之情勢。調適包括預防性及反應性調適、私人和公共調適、自主性與規劃性調適等。溫管法第5條也指出: 政府應秉持減緩與調適並重之原則,確保國土資源永續利用及能源供需穩定,妥適減緩及因應氣候變遷之影響,兼顧環境保護、經濟發展及社會正義。

在本案中,亞泥礦區與水泥廠的周圍,包括了上富世、中富世、可樂、秀林等部落,距離最近的只有300公尺,部落中還有幼稚園,人口數百人。礦區存有經花蓮縣政府公告為文化資產的富世遺址,以及經林務局劃定的第88號林班地。新城山勢太魯閣族人的原住民保留地,過去有25公頃位在太魯閣國家公園中,高度原為776公尺,經過60年開挖,現為295公尺,預計到了2037年只剩120公尺高。

根據中央氣象局研究,花蓮地區的強降雨頻率增加快速,可知花蓮是氣候變遷的高影響區域。在「國家氣候變遷調適政策綱領」的「災害領域行動方案」前言指出,颱風、豪雨是造成臺灣劇烈天氣的主要原因,也是威脅臺灣災害最大的自然災害之一。臺灣在2009年所歷經的莫拉克風災,其所挾帶的超大豪雨重創臺灣中南部山區,非但造成了超過700人的傷亡與失蹤,以及估計高達900億元的經濟損失,一場世紀災害更凸顯臺灣的國土環境,在面對劇烈氣候時的脆弱與高風險。 土石流潛勢溪流的劃設便是災害調適方案中最重要的一環。農委會水保局劃設土石流潛勢區的目的就是標示出高風險的土石流災害發生地,以提高警覺、預先防範災害發生。亞泥新城山礦區有三條土石流潛勢溪流,在2012年蘇拉颱風期間發生土石流,造成當地富世橋阻塞、土石溢流出農路及下游建物遭受土石撞擊與掩埋。

為了降低或避免類似的人類開發行為對環境造成的負面影響,國際上發展出所謂「預警原則」(precautionary principle),亦即當某行為可能對環境或人身造成危害時,即便科學尚無法證明兩者的因果關係,也應該停止此行為。而且證明的義務應該由行為製造者負擔。預警原則已納入我國環境基本法第27條規定: 各級政府應建立嚴密之環境監測網,定期公告監測結果,並建立預警制度,及採必要措施。

然而在本案中法院對於採礦是否提升土石災害風險,並未要求任何一個機關提出調查報告,即做出「礦業經營並未增加土石流風險」之結論,恐有速斷之虞。

其次,關於富世遺址的保護疑慮,文資法第57條乃為了確保遺址不會被『任何行為』破壞,從地圖上來看,遺址距離採礦區域不到200公尺,合理推論採礦的揚塵、震動對古蹟必然會產生影響,加上強降雨的極端氣候,更加劇採礦行為的震動對遺址地質的劣化,法院應確認採礦行為對遺址的實際影響,以作為判決基礎,而非視而不見。

關於森林破壞疑慮,亞泥新城礦區內有10.6公頃國有林班地,毀林是加劇全球暖化的元兇之一,對多山的台灣來說,森林退化會進一步惡化水土流失,無法減緩強降雨的衝擊,使得森林公益性的重要程度更為彰顯。因此,本案礦區中的林班地會不會受採礦行為影響,在氣候變遷時代下更有必要究明。

最後是信賴保護原則的調整,2001年法務部法律字第032276號函釋,「採礦權期滿即消滅,須經由另一核准之行政處分,賦予另一新之採礦權…『展限』實為採礦權之更新,與新設定之採礦權同。」以及2003年最高行政法院判字936號判決,「礦業權展限是新權利的賦予,其權利成立之實體構成要件,自應適用申請展限時之法律為之。」均已揭示採礦權的展延是「新權利」的賦予,而非舊權利的延伸,因此主管機關當然可以考量礦業法第2節以下的規定重新決定是否核可。否則將出現一旦取得礦業權,就可以擁有將一座山完全剷除的權利,與礦業法第1條「促進社會福祉」、環境基本法第3條「經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者,應環境保護優先。」、憲法增修條文第10條第2項「經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並顧。」之意旨均有牴觸。

再者,針對財產權對環境造成破壞時,其信賴保護下的法律不溯及既往原則,大法官認為有必要調整,觀諸2013年做成的大法官釋字第714號,針對跨越四分之三世紀的台南臺鹼土壤汙染案,大法官做出結論:基於環境公益,即便污染發生且停止在土壤及地下水污染整治法通過之前,中石化公司(臺鹼公司的後手)仍然必須負責整治,這樣的法律適用,並不牴觸法律不溯及既往原則。

肆、結論與建議

自1957年亞泥取得礦業權以來,我國的環境保護法規的涵蓋面向已經有長足進步,期間無數的環境問題被定義、被確認,特別是氣候變遷,確實對台灣的山區與周邊人民的生命財產安全造成嚴重威脅。1957年的舊秩序在2017年(亞泥申請展延時),還有多少信賴基礎?能不能給予調整?以什麼樣的理由調整?在法治上是永續的作法?值得政府各級機關,包括司法,共同思考。特別是當各級主管機關都放棄了他們對環境的責任,只能靠法院的嚴格檢視,並以氣候變遷的法治思維來矯正行政機關之錯誤認定與行為,甚至給予當頭棒喝,以回應環境正義的訴求,建立台灣司法氣候轉型的典範。
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