「臺中市管制生煤自治條例」相關爭議的法律分析 氣候法制 環境法治
環保署於2020年2月25日撤銷台中市政府對中火的三項處分。行政院3月13日更發函台中市政府說明,自治條例第3條、第4條及第6條牴觸空污法及其子法。
2020/04/01 1013
根據「用戶生成生活成本分析網頁」Numbeo的統計,2019年下半年台北和台中的空氣品質在全球314個主要城市中,分別排名第129(前41%)和第264名(前84%)(其他城市--東京:98名、紐約:145名、首爾:161名、上海:262名;北京:289名、德里:300名)。顯示台中市的空氣品質在全球仍屬後段班。

生煤(Bituminous coal)又稱為煙煤,「生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法」定義為: 未經煉製且固定碳及揮發成分含量之比為四以下之一切煤炭。

燃燒煙煤會嚴重危害人體健康與環境。包括產生大量的塵害,其中的高硫含量會通過燃燒釋放硫氧化物(SOx)導致酸雨,釋放出一氧化碳還有氮氧化物(NOx),和二氧化碳等溫室氣體。此外,煙煤中可能含有有害重金屬,例如砷和汞,這些物質在燃燒時會釋放到空氣中。

基於生煤的嚴重危害,美國在1990年通過「清淨空氣法」(Clean Air Act)修正案,對生煤的使用進行管制,歐洲各國也陸續修法。台灣在民國87年修正空氣汙染防制法第17條,規定生煤的販賣使用應取得地方主管機關核發的許可證。

根據經濟部能源局統計,我國電力業的生煤(煙煤)使用量從民國101年到105年均維持在2.3萬(千公噸)以下,106、107兩年大幅成長到2.6萬(千公噸)以上。

為改善空氣品質,台中市在105年1月26日起實施「臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例」。

立法說明引用環境基本法第22條:「各級政府應積極研究、建立環境與健康風險評估制度,採預防及醫療保健措施,降低健康風險,預防及減輕與環境有關之疾病」,並指出台中市103年PM2.5自動測站年均值為26.98mg/Nm3,超過WHO標準15 mg/Nm3多達1.8倍,生煤及石油焦作為燃料使用為PM2.5的主要來源,因PM2.5比表面積大,容易吸附有毒物質,如重金屬、戴奧辛、多環芳烴有機物及有毒微生物等,且可以穿透肺泡直接進入血管中隨著血液循環全身,會對呼吸系統和心血管系統造成傷害,導致哮喘、肺癌、心血管疾病、出生缺陷和過早死亡。

立法說明再依據台中市103年生煤使用量統計結果指出,台中市生煤使用量為22,515,810公噸/年,規定自條例公布日起4年內,包括台電中火、中龍鋼鐵等20家用煤大戶,應減少生煤使用量40%,第一階段預計約可減少生煤使用量7,357,331公噸/年,約可降低台中市生煤燃燒使用量32.7%(扣除生煤做為原料使用者),並可減少空氣污染物之PM2.5、粒狀污染物、硫氧化物、氮氧化物及二氧化碳排放量分別為470公噸/年、794公噸/年、6,052公噸/年、5,297公噸/年及9,212,423公噸/年。
 

爭議背景

依空汙法第28條規定,發放操作許可證為地方權限,台中市在106年核發台中電廠固定污染源操作許可證時,許可證載明「自109年1月26日起應減少全廠生煤用量40%」。

108年11月11日台中市政府要求台電中火減煤至1104萬噸,台電則主張先前核可用煤量2100萬噸、109年起用煤量應減至1260萬噸。台中市政府12月認定中火用煤量已經超過1104萬噸許可量,三度開罰,108年合計開罰中火1.04億,12月25日再撤銷中火2部機組燃煤許可證。

環保署於2020年2月25日撤銷台中市政府對中火的三項處分。行政院3月13日更發函台中市政府說明,自治條例第3條、第4條及第6條牴觸空污法及其子法,應屬無效。

針對環保署的撤銷處分,台中市政府並未採取法律行動正面回應,而是繼續受理台電在罰鍰處分作成後提起的訴願程序,台中市政府訴願審議委員會於2月27日開會審議決議台中市環保局處分並無不當,最終決議「訴願駁回」。

針對行政院函告「臺中市管制生煤自治條例」部分條文失效一案,台中市政府表示將向司法院聲請釋憲及提出暫停處分。

本案的法律分析

一、環境是一體的。就環境而言,沒有中央與地方權限。
(一)憲法層次:


追求環境品質是憲法的核心。

憲法雖然沒有明文「環境權」或「環境保護」為基本國策,但基於自然資源是主權行使的一環,因此環境當然是憲法的核心價值。可以說,憲法的核心價值之一就在於為國民謀求最高福祉,且基本前提就是打造好的自然環境基礎,提升環境品質。

大法官714號解釋也表示:為「防止或減輕該污染對國民健康及環境之危害」,可要求汙染行為人溯及既往負擔相關土汙法律施行前的污染責任。

此一足以限制人民工作權、財產權及營業自由的「國民健康及環境公益」,不是從憲法增修條文第10條第2項「經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並顧。」中推導出來,而是來自人民生存權、居住及遷徙自由,甚至財產權的基本權利。
基此,不論中央或地方政府都有追求良好自然環境基礎與提升環境品質的積極義務。

(二)環境基本法:

2002年制訂的「環境基本法」是憲法追求良好環境目標及提升環境品質的延伸。環境基本法第1條揭示該法之立法目的為「提升環境品質,增進國民健康與福祉,維護環境資源,追求永續發展,以推動環境保護」。

然而,在魏國彥擔任環保署長任內(2014年7月) ,卻不查此一重要的法律與憲法、國際公約之關聯及實質內涵,竟將之定性為「綱領性、原則性、政策性」之法律,企圖將「環境基本法」鎖入藏經閣,是台灣環境史上的重大挫敗。

事實上,環境基本法相較於空汙法、水汙法、土汙法等傳統規制性行政法規,有更重要而不可替代的任務,就是「箝制政府行為」。

包括環境保護優先於經濟、科技及社會發展(第3條);各級政府應共負環境保護之義務與責任(第4條);各級政府對非再生性資源,應採預防措施予以保護;對於已超限或瀕臨極限利用之稀有資源,應定期調查評估,並採改善或限制措施。(第19條);環境資源為全體國民世代所有(第28條)等條文均為適例。

環境基本法第7條第4項更規定:「中央政府應協助地方政府,落實地方自治,執行環境保護事務。」

因此,在環境事務的中央與地方分權上,以環境為優先,當發生爭議時,司法機關應該掌握: 1. 法規命令(例如「固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法」)不得違反環境基本法;2.對所有法律的解釋(包括空汙法、能源管理法、地方制度法),均不能忽略環境基本法揭櫫的各項原則。

(三)空氣汙染防制法:

本案中最常見的爭點是依據空汙法第28、29條,地方究竟能不能控制生煤? 兩造沒有爭議的是,控制生煤是提升空氣品質的方法之一。

而現在的衝突是: 中央說要燒生煤,地方希望不要燒。


行政院認定自治條例違法理由中,我們要問: (1)空汙法第28條第1項是否可以曲解為任何人「取得燃燒生煤的權利」? (2) 空汙法授權之子法何以具有拘束地方立法權的權限? (3) 台中市管制生煤自治條例是否違反空污法第30條第4項,以及本條是否牴觸環境基本法與憲法?


上述問題均有待釋憲者加以釐清。論述至此,要汙染與不要汙染之間,誰合法誰不合法,已經很清楚了。
 
二、打破傳統的中央與地方的權限劃分,在環境領域上,以中央與地方共同合作,提升環境品質為依歸,才是全民之福。

環境問題經常是在地的問題,所謂中央與地方的「權限劃分」不應該著重在『權力』之分配上,而是著重在事務之協調上。這也是為什麼環境基本法第19條規定:各級政府對非再生性資源,應採預防措施予以保護;對於已超限或瀕臨極限利用之稀有資源,應定期調查評估,並採改善或限制措施。從國家的角度,每個城市各有其特色,根據不同城市特色,例如工業城、宜居城,會有不同的環境問題。如何讓宜居城市更宜居、工業城市降低汙染、這些都是地方政府要努力的,也是中央政府不能忽略的。

而中央必須認識到其所有決策都有可能影響各地環境,其監督應該有利於環境品質的提升,而不是環境品質的倒退,這是從憲法的高度俯瞰應有的視野。

例如美國1969年的國家環境政策法(National Environmental Policy Act, NEPA)就是基於此一認知,創設了後來影響各國與國際甚多的環境影響評估制度;在組織方面則是在總統之下設立了環境品質委員會(Council of Environmental Quality, CEQ),並要求聯邦機構在規劃和決策過程中必須考慮其行動對環境的影響。CEQ為總統提供有關環境狀況的年度報告,監督聯邦機關對環境影響評估的實施,接受各州對於中央政策破壞環境疑慮的諮詢,並在各機關不同意此類評估的適當性時擔任裁判者。

對照美國基於NEPA對環境的制度性保障,以及CEQ對政府行為的監督,可以看出我國行政院乃至環保署面對中火爭議時,一系列行動完全站在「上對下」的支配性觀點,且僅從台電發電的需求,亦即只從能源角度看待「臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例」,逕予宣告部分條文無效,而避談各該條文對台中市的環境與市民健康之影響,且未顧及早已國內法化的兩人權公約,是多麼魯莽。我國環境的中央與地方關係到現在都還不能獲得良善的梳理,中央行政機關擅自破棄環境基本法、忽略環境的在地性、僵化中央對地方的所謂「監督視野」,恐是根本原因。導致環境基本法第1條所說:『本法未規定者,適用其他法律之規定。』將環境基本法束之高閣,轉而適用空氣污染防治法,有以致之。
 
至於「台電如果倒了,電不能發了怎麼辦?」 這是假議題,沒有燒生煤,台電照樣可以發電,這就是能源替代性的問題。中火可以使用品質更好的煤,並逐步減少生煤使用量。當其他用煤大戶可以遵守台中市管制生煤自治條例,例如中龍已經做到將生煤放置於室內,台電又有什麼特權置身度外?

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