空污費能真正改善空氣品質嗎? 環境正義
近年台灣空污問題日益嚴重,實施20年的空污費制度能否讓空氣變乾淨?還是只是污染者的便宜贖罪券?
2016/10/11 10904

我國的空污費制度於1992年訂入空氣污染防制法,1995年7月開始實施徵收。徵收對象分為「移動污染源」與「固定污染源」,除了營建工程由地方環保局徵收外,均由環保署徵收,並成立「空氣污染防制基金」,由環保署統籌運用。近年台灣空污問題日益嚴重,實施20年的空污費制度能否讓空氣變乾淨?還是只是污染者的便宜贖罪券?值得我們探討。

在空污費徵收初期(1995~1997),環保署僅針對交通工具等移動污染源「隨油價徵收」。因為課徵對象都是一般用路民眾,當時引起社會反彈。有立委聲請大法官釋憲,認為違反空污法的規定。大法官在1997年5月做出合憲解釋(四二六號),但同時指出「主管機關自中華民國八十四年七月一日起僅就油(燃)料徵收,而未及固定污染源所排放之其他污染物,顯已違背公課公平負擔之原則,有關機關應迅予檢討改進。」另外在解釋理由書中補充,對交通工具徵收空污費雖未違憲,但「有關機關仍應儘速建立移動污染源定期檢驗系統及更具經濟誘因之收費方式。」

大法官點出「公平負擔」與「具經濟誘因性」,是空污費徵收的兩大原則,如果不能符合這些原則,空污費這項「特別公課」的正當性就有疑問。

所謂「公平負擔」,不單單是指誰污染誰付費,還包括誰污染得多、誰污染的重、誰就應該付更多費。

但從空污費徵收項目來看,目前只針對固定污染源排放的「硫氧化物(SO2)」、「氮氧化物(NOx)」、「揮發性有機物質(VOC)」,其他空污法規定的空氣污染物則未包含在內。以燃煤火力發電廠為例,排放的廢氣包括硫氧化物、氮氧化物、懸浮粒狀物、一氧化碳、二氧化碳、臭氧、揮發性有機污染物、汞等等,也就是說,除前述SO2、NOx、VOC要收空污費之外,其他項目均可「免費排放」。燃煤發電是國內二氧化碳的主要排放源(約25%),但燃煤發電的排碳不但不用收費,甚至沒有規定排放標準,完全依靠業者「自制」,在這種條件下,台灣要談減碳恐怕是天方夜譚。

另外,台灣境內污染物中移動源占37%、固定源63%,照理來說對固定污染源的收費總額應該高於移動源,但現狀正好相反,105年預計空污費徵收37.79億,其中28億來自移動污染源,9.79億來自固定污染源,兩者相差近三倍。因此,我們認為目前的空污費收費方式明顯不符合「公平負擔」原則,也明顯違反公平正義原則。

再來,「經濟誘因性」指透過污染者的經濟理性,引導社會行動的模式朝向對環境的負擔越來越小的方向發展。如果少了「經濟誘因性」的功能,空污費就可能被認為是「假行為制約之名,為財政收入徵收公課」(釋字426理由書)。

經濟誘因在移動污染源的部分,過去隨油價徵收的方式倍受抨擊,1999年後雖然改向燃料銷售者、進口者徵收,但業者仍然可以透過調漲油價,將空污費轉嫁給交通工具使用者。在固定污染源部分,環保署每年行禮如儀的對工廠徵收空污費,但有多少業者為了少繳空污費而選擇改善設備,令人存疑。以台電為例,每年收入約4~5千億來自火力發電,固定編列約5億的預算繳交空污費。小型工廠據報載則有半數以上漏報空污費。可見空污費對於廠商生產設備、原料改善的經濟誘因有限。

徵收空污費的目的不能只是「收費」而已,如果不符合公平負擔原則、少了經濟誘因、不能改善空氣品質,我們何須浪費巨大行政、社會成本去維持一個失效的制度?但由上述分析可知,環保署這二十年來不但辜負、違背了大法官的指示,也沒有好好善用這筆每年近40億的經費為台灣帶來更乾淨的天空。如果我們不好好檢討空污費制度的問題,下一個二十年仍然會是空污費照收、空氣污染照排的光景。

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