沒有被仔細探究的「第一級環境敏感地區」,關於萬達鑛業公司開發案 環境法治 環境正義
萬達鑛業公司此項開案之所以極具爭議,係因為開發案預定區域內,於2006年發現有珍貴古老的冰河期孑遺植物「台灣山毛櫸」(水青岡),數量稀少
2015/02/02 11932
Taiwankengo(CC BY-SA 4.0)

報載萬達鑛業公司計畫在宜蘭南澳大白山區附近開採水晶和矽砂,此開發案已申請10年但目前仍在環評中,由於環評委員認為開發單位提供的資訊不足以判斷是否對環境、保育類動物等有顯著不利影響,因此,決議進入二階環評。

萬達鑛業公司此項開案之所以極具爭議,係因為開發案預定區域內,於2006年發現有珍貴古老的冰河期孑遺植物「台灣山毛櫸」(水青岡),數量稀少; 且全區位於森林區國有林班地,應屬「第一級環境敏感地」。

針對此開發計畫,宜蘭縣政府表示,由於該地區為林務局的山毛櫸保護區預定地,且開發區域坡度很陡,遇颱風恐導致土石崩塌,影響山毛櫸生長,因此,縣長已裁示不同意此案開發。

然而,針對此案林務局代表卻表示,山毛櫸保育區公告範圍尚未劃定,且萬達鑛業已經退縮保育區核心區180公尺外,林務局原則上同意開發。 惟,部分環評委員擔憂採礦揚起的粉塵恐怕影響水青岡生長,這也是為何礦場撤離後要進行森林復育相當困難的原因。

觀察本案發展,固然山毛櫸的保育會是雙方開發方與保育爭執的重點,但,我們亦可從另外一個角度切入,思考本案之所以陷入僵局的問題,亦即所謂「第一級環境敏感地區」。

到底「第一級環境敏感地區」代表的是什麼意思?

根據內政部營建署「環境敏感地區土地使用指導原則」,全國區域計畫概念,目前國土資源分為「限制發展地區」、「條件發展地區」與「一般發展地區」。考量相關目的事業主管機關法令對於環境敏感地區並無禁止或限制土地開發利用之規定,且環境敏感特性應納入土地使用考量,是以,全國區域計畫將「限制發展地區」及「條件發展地區」統整為「環境敏感地區」,並依其敏感程度區分為兩級。

換言之,環境敏感地區等級的區分,對照限制及條件發展地區的區分,應認為第一級環境敏感地區屬於限制發展地區,第二級環境敏感地區屬於條件發展地區。

不論是第一級環境敏感地區也好,條件發展地區也罷,這類型的區域都是以加強資源保育與環境保護及不破壞原生態環境與景觀資源為保育及發展原則。而,「限制發展地區」的定義更明確指出,此類型地區是指自然環境較敏感地區,除國防與國家重大建設外,或因生活環境品質與安全考量,不允許做非保育目的之發展及任何開發行為。換言之,第一級環境敏感地區內基本上應該不允許開發行為。

在釐清第一級環境敏感地區的內涵後,回頭看萬達鑛業開發一案,該開發案申請使用的區域為第一級環境敏感地區,應屬限制發展地區,非符合一定條件即可開發的第二級環境敏感地區,即條件發展地區。而,萬達鑛業開發目的亦與國防與國家重大建設、生活環境品質、安全考量無關。是以,該開發申請應該被駁回。

可惜的是,從「環境敏感地區土地使用指導原則」來看,環境敏感地區第一級與第二級的管制規定並不像「限制發展地區」及「條件發展地區」一樣有明確管制規定,基本上都是依照各管制法令。而相關法令如森林法,對於其管轄區域的管制規定又與環境敏感地區的管制概念不一致。

如「森林」依環境敏感地區分級屬於第一級環境敏感地區,按理應限制開發。然而,以森林法第九條來看,「森林」似乎被視為「條件發展地區」,也就是第二級環境敏感地區。

森林法第 9 條

於森林內為左列行為之一者,應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後,依指定施工界限施工:

一、興修水庫、道路、輸電系統或開發電源者。

二、探採礦或採取土、石者。

三、興修其他工程者。

前項行為以地質穩定、無礙國土保安及林業經營者為限。

第一項行為有破壞森林之虞者,由主管機關督促行為人實施水土保持處理或其他必要之措施,行為人不得拒絕。

這樣的法令及施政方向不一致,又遲未釐清的情況,恐怕連政府內部都存在管制不明、規範不清的窘境,無怪乎,林務局代表人員對於環境敏感地區的分級概念寬鬆、掌握不足;而環評程序動輒五年十年,造成開發商、環保人士及政府單位的虛耗,孰以致之?

從上述分析可知,政府各部會間應盡快尋找妥適方式,將國土開發的規畫方向與相關規範進行釐清與整併,逐漸統整與環境有關的土地治理原則及土地利用方式,才不會讓類似爭議不斷重演,讓人民無所適從。

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