比中央更積極的自治條例
趕在年底市議員、市長選舉之前，5月23日台北市議會三讀通過「台北市淨零排放管理自治條例」，成為全國首部2050淨零排放目標入法之地方法規，頗具指標意義。
自治條例明定市府所屬各機關權責，成立「氣候變遷因應推動會」整合、協調及監督；除減碳外，亦強調「增匯」，以達成碳中和目標；並設立「氣候轉型基金」及氣候調適專章，勾勒韌性、海綿之城市發展願景。自治條例八大核心項目包含「除碳」、「創綠」、「節電」、「綠運」、「減廢」、「增匯」、「調適」及「永續」，草案全文尚未公告，文字授權議事單位整理中。
這是台北作為首都城市，對於2050角色的認知，具有積極引導作用，將淨零口號化為更具體之城市行動。以最受關注之淨零期程為例，台北設定2030年減碳40％，2040年減碳65％，2050年淨零排放目標。短期2030年目標是中央減碳20％的兩倍，大有向中央《氣候變遷因應法》叫板的味道。
走在中央之前，但是否能務實達成，當然也引起不少質疑，自治條例是否能達成城市淨零目標，「氣候變遷因應推動會」及「增匯」制度建立，是重要關鍵。
建立獨立、法定職權的外部機制
「氣候變遷因應推動會之設置要點」，由市府另定之（第5條）。台北市如果玩真的，必須在子法下功夫，效法英國氣候變遷委員會、德國氣候變遷專家委員會賦予明確職權，成為有別於既有市政會議之獨立機構，授予提出碳預算規畫和長期目標（不只是被動審議），審查評估各局處減碳績效，進行各期碳預算政策評估等法定職權。甚至要參考德國氣候法，規定委員間祕密投票，選出委員會主席與副主席，自訂程序規則，做到真正獨立，而非由行政機關代行。
台北市「氣候變遷因應推動會」是務實還是務虛，成功關鍵是設置要點能否建立獨立、專業的機制，客觀檢視市府作為。這一步也將決定台北氣候法治的高度，是否能走出行政本位的思考，走出市府團隊舒適圈，納入專業意見並強化管考。
城市特質影響「增匯」路徑
自治條例另一亮點是中央「氣候變遷因應法」草案幾乎沒有著墨的「增匯」，包含增加樹木碳匯，如校園樹木碳匯量化、課桌椅汰換為固碳材料（碳保存）、加強行道樹、公園綠地與森林資源碳匯管理（第2條）；訂定碳匯經營增量辦法，保育濕地（第27條），監測都市樹木與森林健康狀態及碳吸存變化（第28條）等，注意到碳匯必須納入管理、經營與監測，跳脫過去只關注減碳（仍是汙染），而忽略吸碳（吸收汙染），可謂重新認識碳匯，承認自然資本內在價值，是觀念上的一大突破。而關注到「增匯」也會將城市淨零治理拉向更全面的思考，重塑城市的特質，認真面對氣候治理框架下的侷限。
「增匯」是指增加碳匯量，碳匯是指將二氧化碳或其他溫室氣體自排放單元或大氣中持續分離後，吸收或儲存之樹木、森林、土壤、海洋、地層、設施或場所（溫管法第3條），有透過工業製程的方式，也有利用山海自然的方式達成。
「增匯」的方法與選擇，與城市特質有關，台北不是一座工業城市，不會傾向依靠地層、設施或場所等工業製程方式捕捉、封存或利用二氧化碳來增匯，也因此在自治條例裡面，所提面向都是自然碳匯，特別是樹木、森林，這也與碳匯方法學發展進程有關。
相對於土壤、海洋邊界較不明確，量測不易，一棵棵不會移動的樹木量測較為簡便，可量化、可預期讓「增匯」政策推動更有著力點，而樹木固著於土地，縣市範圍清晰也貼近人民，成為「增匯」的不二選擇。
城市淨零排放的挑戰
淨零要達到收支平衡，即碳吸收（碳匯）等於或大於碳排放。城市在很多方面可以做到減碳、調適，《地方制度法》第三章賦予城市土地行政、都市計畫及營建、財政、社會福利、教育文化及體育、勞工行政、經濟服務（農林漁牧、自然保育、工商等）、水利、交通及觀光、衛生及環保、公共安全與事業經管等權力，但其中許多事務權責劃分，仍以中央為主。
例如，建築管理，城市可以有「綠建築自治條例」，以高於中央的標準獎勵之，但根本性的變革，仍須內政部修法；綠色運輸與電動車，城市可以劃設「空氣品質維護區專區」禁止汙染車輛進入 ，鼓勵電動車持有、停車等，但有關車輛效能標準，燃油汽機車汰換時程表，非城市所能置喙。
能源是最明顯的例子，能源為中央管事務，決定每單位用電碳排放量之電力排放係數，再生能源發展規劃，再生能源發電傳輸之饋線建置（台電），再生能源憑證發放等，城市只能被動因應。以台北為例，約有7成屬於電力使用所造成的間接碳排放，這部分只能盡量省電，但扣除電力排碳係數影響，迄今台北用電排碳僅較 2005年減少3.50％ ，省電成效非常有限。而上述中央地方權責劃分，是城市淨零在體制上的挑戰，相形之下，城市「增匯」反而比較有空間。
「增匯」就是投資自然
2020年台北碳排放量約1,138萬噸，其中林業（森林碳匯）部門吸收量佔總碳排放量的2.11％，約24萬噸，勢必需要以極大力度「增匯」。所幸，目前林業部門盤查只包含國、公有林，尚不及城郊邊際土地、行道樹、都市林，以及私有樹木。
從「增匯」的系統角度來看，問題核心其實是城市是否確實掌握，於城市土地範圍內的自然資本，先不論土地權屬，而是任何「事實」上能夠固碳、吸收碳的植物。而為了簡化調查與降低變動，先以「一定大小」的樹木為基礎進行。
城市談論「增匯」，會強迫城市進行自然資本帳的盤點，也會連結樹木其下立足之土地，與其周遭生態與生態系服務。在氣候變遷語境下，即是重視以自然為基礎的解決方案（nature-based solutions, NbS），因為樹木（森林）同時具有吸收二氧化碳，調節溫度、涵養水源等氣候減緩與調適功能。
這是城市「增匯」有別於功利性，僅關注吸收二氧化碳排放之外的深意，也符合台北市打造綠色城市、宜居城市的願景。因為投入「增匯」，就會帶來綠地增加，更高品質的綠地經營管理等環境效益。
那麼，城市有沒有可能「極大幅度」增匯？倫敦國家公園城市的實踐，可提供參考。
倫敦國家公園城市
英國倫敦是個有著九百萬人口的超級都會，讓「讓倫敦成為國家公園城市」聽起來有點異想天開，但這個理念卻逐步實現。
這樣一個浪漫的想法，由一位童書作者、攝影師與地理老師丹尼爾艾里森（DanielRaven Ellison）於2015年發起的草根運動，城市的所有階層的人都可參與。這個概念跟一般的國家公園不同，卻是由國家公園所啟發。
簡單講，就是增加城市地景的自然資本。所有的市民、訪客與決策者都承諾，為了更好的生活品質，城市應該讓更多「自然」能在城市裡存在。城市生活的價值、棲地、地景、市民、文化得以跟自然環境共生共榮，市民的認同更深刻，影響更遠 。這樣的行動，放在氣候變遷視野下，即連結到城市的「增匯」策略。
倫敦國家公園城市的成功，仰賴有一位有遠見的市長支持。2016年倫敦市長薩迪克．汗（Sadiq Khan）上任以來，力推超過200個綠地改善項目和種植17萬棵樹木；2019年倫敦進一步頒布「倫敦國家公園城市憲章」，做為建設基準，正式宣布成為全球第一座國家公園城市。
在上個世紀公園系統基礎上，倫敦綠色空間從外環大面積綠地，逐漸向中心延伸，透過綠帶、綠楔（空間不大但具可連結綠地的樞紐）、綠斑（畸零地綠化）等不同單元，形成一個綿密且每個人都可及的綠色網絡。綠地的屬性，也從單純空間綠化，轉向為強調經濟、社會屬性的空間，也是城市「增匯」可得到的多重效益。
倫敦成為世界第一個國家公園城市是什麼概念？
這座城市被47％的綠地（包括公園、花園與林地）覆蓋、有2.5％的藍色地景（池塘、運河、河流、湖泊）、道路面積只佔城市12％、住宅比例只有9～10％，樹木高達830萬株（包括行道樹），朝向一人一樹目標邁進。
上述倫敦國家公園城市的實踐，是城市在氣候時代下，投資自然與綠地增匯的新解，雖然現實上會遇到，因土地權屬所造成之碳匯貢獻，歸屬於中央還是地方的爭議。但無論權屬歸屬為何，綠地與其上樹木都可使市民直接受益，也是台灣淨零目標達成的一大助力。
台北市已開響城市淨零競賽的第一槍，進入淨零排放的深水區，也開始面對「增匯」所帶來的挑戰與機遇，可供中央刻正修法之《氣候變遷因應法》及其他城市作為借鏡。年底六都選戰，候選人們能否意識到上述城市淨零關鍵？為自己的城市找到一個真正可以實現城市淨零，為城市帶來新增碳匯的市長？值得選民好好檢視。
* 本文經修改標題後，刊登於111年6月30日ETtoday新聞雲雲論：https://bit.ly/3bDOFUV。