農育權 台灣的保育地役權 環境法治
一位前新竹科學園區的工程師與2位家庭主婦,為了一圓「森林夢想」,集資買了新竹縣芎林鄉與橫山鄉交界稜線上的南何山,面積1.2公頃的土地,並命名為自然谷
2014/05/26 11667
Shih-Pei Chang(CC BY-NC-SA 2.0)

2007年,一位前新竹科學園區的工程師與2位家庭主婦,為了一圓「森林夢想」,集資買了新竹縣芎林鄉與橫山鄉交界稜線上的南何山,面積1.2公頃的土地,並命名為自然谷,2011年3人將自然谷委託荒野保護協會管理,並經政府核准,成為台灣第一件環境信託的案例。

事實上,台灣1996年就已通過信託法訂定公益信託的相關規定,目前約有86件公益信託案件,但直到2011年自然谷環境信託案件,才正式核准第一起的環境信託案件;另外,2010年由彰化縣環境保護聯盟等環保團體為白海豚所發起的「全民來認股,守護濁水溪」的濁水溪口海埔地公益信託,則是民間最早發起的環境公益信託案件,最後因國光石化投資案在馬英九總統的拍板下胎死腹中,因此該環境信託案也告終止。

雖然自然谷環境信託已獲政府核准,然而不論在申請的過程中,甚至在核准通過後都面臨相當多的困難與急待解決的問題。「種植或保存一片低海拔原始森林,保護原生棲地,推行生態教育,是我們的初衷」,這是自然谷3位地主之一吳杰峰當初想環境信託的理念,這個理念從最初的3人擴大至6位志同道合的夥伴,但在開始討論是否要將土地信託時,因土地交付信託後所有權即轉移至受託人(荒野保護協會),每人花費數百萬元(有人是幾乎大部分的家當投資)購地後卻無法擁有所有權,因此在信託前就有3人先退出 。

而在核准信託後,自然谷環境公益信託遇到的問題包括,土地所有權的轉移需要繳交的規費與印花稅等,沒有免稅優惠;不同地目,例如農牧用地等,無法交由社團法人來公益信託;相關手續過程繁複,很多簽名蓋章的流程,因為沒有網路連線,均要跑到原戶籍地處理,同一單位需要多次臨櫃處理。也就是說,政府並沒有相關的法律制度配套支持。

除了仿效英國的環境信託外,台灣也有仿效美國「保育地役權」的「農育權」制度。2010年民法物權篇修正,修正後民法第850條之1規定「稱農育權者,謂在他人土地為農作、森林、養殖、畜牧、種植竹木或保育之權」,不只將農育權之範圍擴大及於農、林、漁、牧業 (舊法永佃權僅及於耕作或牧畜之目的),更首度將保育利用納入物權的權利內容,而使私人間亦得基於經濟生產利用以外之資源保育目的,對土地設定農育權。

而農育權的立法理由更是明確指出,「土地是人類生存之重要自然資源,農育權本即以土地之農業生產或土地保育為其內容,故一方面應物盡其用,他方面則應維護土地之本質,保持其生產力,俾得永續利用」;另外,修正後民法第850條之1第2項則規定,以造林、保育為目的之農育權期限得超過20年 。

民法物權篇的農育權看似與保育地役權相似,但其中仍有差別。首先是保育地役權是保留或保護「不動產」的價值,不動產包括土地及建築物,農育權則限定在土地,不包括建築物;其次,保育地役權設定後土地信託組織僅定期監督及給予地主保育相關事務上的協助,並沒有取得土地使用收益權利,但農育權人可占有土地進行保育事務,因此相對來看,保育地役權會讓地主更能接受。

當然,最大的差異應該是有無相關的配套措施。如前文所述,美國保育地役權發展的一個重要的配套制度是「稅捐減免」。1964年美國國稅局在解釋函中(1964 Revenue Ruling)中首度核准捐贈保育地役權可減免所得稅。除所得稅減免優惠外,如夏威夷Turtle Bay度假村之例,州政府補助Turtle Bay度假村4千萬美元、市政府補助500萬美元,對於有利環境保育的作法,政府會給予補償。

但台灣的農育權雖在立法意旨明確的指出是為「環境永續利用」目的,但卻沒有如美國保育地依權般相關的「稅捐減免」或補償等配套措施,而至目前為止,法院也沒有農育權的相關判決,因此新制定的農育權規範功能仍有待觀察。

就如同第一起自然谷環境信託案的信託人吳杰峰的感概「政府並沒有配套的法律支持」,這是台灣推動環境信託及農育權所需加強努力的地方。

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