保育地役權的發展及與國民信託的異同 環境法治 環境正義
19世紀末期,英國人民開始自發性募款集資組成以保護環境職志的民間團體,對抗政府毫無節制的開發建設
2014/05/20 912
Meric Dagli,取自Unsplash

保育地役權(ConservationEasement)是由英國發展而來,然而英國主要是以「環境信託」為主,美國則由「環境信託」發展出「保育地役權」的法律,兩者間仍有所不同。

19世紀末期,英國人民開始自發性募款集資組成以保護環境職志的民間團體,對抗政府毫無節制的開發建設,其中又以「國民信託組織」(The National Trust;TNT)最具影響力。

該組織於1895年創立,以收取會費、受捐贈、遺贈以及募款獲得需保護的自然資源與歷史建築,目前是英國最具規模的慈善信託組織,至1994年,接受國民信託組織直接管理的土地面積超過27萬公頃,有4百萬會員及超過6萬名志工;另外,國民信託組織自1956年開始執行「海神計畫」(The Neptune CoastlineCampaign),至今全英國有超過七成的海岸線在國民信託組織的管理之下,國民信託組織可說是英國第二大地主 。

美國在19世紀首先在Massachusetts發展出與英國相同的土地信託組織,由民間團體募款方式集資購買森林地,到了1950年代,在土地信託基礎上發展出「保育地役權」的概念,1981年,美國統一州法全國委員會議(National Conference of Commissioners on Uniform State Law)通過統一保育地役權法(Uniform Conservation Easement Act),使得保育地役權成為保育自然環境的利器。

美國現今有超過1700個地區性以及20多個全國性的土地信託組織,至2010年,接受土地信託組織保護的土地達1900萬公頃以上,是美國國家公園總面積的兩倍。

英國的土地信託與美國的保育地役權均為環境保育的法律手段,兩者皆使信託組織或環保團體不須擁有需役地即可與地主簽訂契約,也不涉及土地所有權移轉。不同的是,英國制度當國民信託組織欲和地主成立法定地役權之法律關係時,國民信託法將國民信託組織視為「需役地所有權人」。

而美國的統一保育地役權法第一條則規定「為達到保育土地之目的,一方於他方不動產上附加限制或積極性義務之非佔有性利益」,規定非佔有性利益之持有人即為保育地役權人。也就是保育地役權不需一定要像土地信託人那樣要持有土地。就如夏威夷Turtle Bay度假村的例子,由度假村(地主)簽署「保育地役權」協議,保留部分土地不做開發。

由上述的英國土地信託與美國保育地役權的法律比較,應以美國的保育地役權可能較適合台灣,環保團體不需籌募到足夠資金購買信託的土地。當然,美國保育地役權的發展另一個重要的配套制度則是「稅捐減免」是很大的誘因。

1964年美國國稅局在解釋函中(1964 Revenue Ruling)中首度核准捐贈保育地役權可減免所得稅。 隔年國稅局更進一步擴大所得稅優惠範圍,地主若將景觀地役權(scenic easement)捐贈給聯邦、州政府或地區政府,皆可享有所得稅減免優惠。除所得稅減免優惠外,如夏威夷Turtle Bay度假村之例,州政府補助Turtle Bay度假村4千萬美元、市政府補助500萬美元,政府會給予補償。

從以上的理解,英國的環境信託傾向是民間的自發性行為,政府的公權力少介入,美國的保育地役權則有政府介入、參與的成份,由此觀之,美國的保育地役權也較適合於台灣的國情。

然而美國的保育地役權也因稅捐減免制度出現弊端。世界上最富有的環保組織、美國的The Nature Conservancy,除接受個人捐款外,也接受大企業的捐款及保育地役權,大企業包括石油探勘公司、建築公司、石化公司及汽車製造商,這些大企業的執行長或董事長同時也是The Nature Conservancy董事會成員。The NatureConservancy藉由這些大企業關係向這些大企業以較低價格買受土地與發展權,而這些大企業則由保育地役權取得稅務優惠,也因為這樣的緣故,The Nature Conservancy在一些特定環境議題上的立場顯得不一致。

如2001年阿拉斯加漏油事件,因肇事的英國石油公司(BP)及艾克森美孚(Exxon Mobil)是董事會成員,因此The Nature Conservancy在此議題上保持沉默。這是台灣借鏡美國保育地役權制度需特別防範之處。

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