土地開發與保育雙贏-保育地役權 環境法治
美國夏威夷是一個風景怡人的島嶼,觀光資源豐富,但觀光發展與環境保護的衝突也時有所聞。
2014/05/19 1435
Karsten Winegeart,取自Unsplash

美國夏威夷是一個風景怡人的島嶼,觀光資源豐富,但觀光發展與環境保護的衝突也時有所聞。今年4月下旬,夏威夷歐胡島(Oahu)的鄉村風貌保留運動(Keep the Country Country)有了重大進展,歐胡島北岸的TurtleBay度假村同意簽署「保育地役權」(conservation easement) 協議,保留渡假村海岸邊665.8畝的土地不做開發。

擁有土地所有權的Turtle Bay度假村原計畫開發這塊土地,如今「保育地役權」協議則永久限制土地使用,以保護歐胡島北岸生態、休閒和開放區域的特色。Turtle Bay度假村雖仍擁有土地所有權,但該區塊讓公眾可無償自由出入海岸,並讓公眾可進入超過5英哩的海岸登山步道,也開放了夏威夷原住民的傳統活動地區。此外,協議允許公眾從事休閒活動,同時避免都市開發活動擴大。

協議總值高達4850萬美元,其中4千萬由州政府補助,5百萬由市政府補助,350萬由公有土地信託組織補助。

「保育地役權」是為了實現保育目的,而限制私人土地的使用,通常是由保育團體以「土地信託」方式或政府給予土地所有權人補償;而保育的目標通常有維持及改善水質、永久化與促進森林健康成長、維護及改善野生動物棲息地與遷徙走廊、確保永續農業及林業的土地管理等。

工業革命後,英國都市區域不斷向外擴張,然而快速、不當開發卻危害了周邊鄉村地區的自然景觀與生態。有鑑於此,英國民眾在19世紀末開始自發性募款以及組織環保團體,以購買或受捐贈、遺贈之方式獲取土地,自力維護自然生態環境。英國國民信託組織即是此運動下之產物,至今該組織已成為英國最大的環境保護機構。

同一時期美國人民也紛紛在各州組成土地信託組織,共同出資向地主購買森林地藉以保存自然資源,並在1950年代發展出「保育地役權」此一法律工具,至今已成為美國土地信託組織最頻繁使用的私人土地保育法律工具 。而由Turtle Bay度假村的例子,從某個角度講,「保育地役權」又似乎有「生態系統服務付費」的意義。

事實上推動「保育地役權」或「環境地役權」(environmentaleasement),也是肯亞土地保育信託嘗試推廣及使用的棲地保育途徑。根據肯亞1999年訂定,隔年實施的環境管理與協調法(Environmental Management and Coordination Act),地主和保育團體可簽訂合約設立環境地役權,地主保有土地所有權,但使用的方式受到限制,例如不可採礦、設置圍籬、興建建物、捕捉野生動物、砍伐森林取木材等,限制項目會因該塊土地的環境條件、保育目的及持有環境地役權之團體的保育方針而有所不同。

2011年,擁有與肯亞奈洛比國家公園(Nairobi National Park)相鄰土地的Keen家族自願簽訂了環境地役權合約,Keen家族的土地將受限使用,以保持最天然原始的狀態、不能再被分割、不能設定抵押。

奈洛比國家公園外的私有土地近年來逐漸被轉賣另作它用,最終使整個國家公園的生態受到威脅,這項「環境地役權」(environmental easement)使國家公園與Keen家族互蒙其利,國家公園的面積增加了100公頃,大型動物的遷徙路徑得以保持完整,而Keen家族經營管理的茅草屋渡假村也因列入國家公園的範圍內而提高訪客數。

台灣對「保育地役權」的觀念也有所研究,台北大學的「 國土保育地區防災空間規劃策略之整合型規劃(第二期)」 中,就提出土地儲備制、保育地役權、容積移轉等三種補償制度,皆可適用於國土保育地區,至於保育地役權之優點在於僅購買地主部分發展權,故提供報償之成本較低,缺點則是地役權具有估價困難及與地主協商等交易成本存在;然而政府單位似乎只青睞「容積移轉」這項方式。

從夏威夷Turtle Bay度假村開發的例子,再看看台灣發生的許多環境事件,「保育地役權」可以成為解決土地開發與環境保護兩者間雙贏的手段。

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