自由時報《自由廣場》聲援雲林,還給縣民乾淨空氣! 環境正義 永續成長
地方為了生存、為了健康所進行的依照民主程序所訂的自治條例,究竟有什麼地方牴觸到中央?難道中央不願意保護地方人民的生存與健康、財產?
2015/06/16 2003
雲林縣長李進勇親自公告《雲林縣工商廠場禁止使用生煤及石油焦自治條例》,宣告雲林縣不再當台灣發展經濟的墊腳石。(圖片來源:自由時報/林國賢攝)
聲援雲林,還給縣民乾淨空氣!
環境品質文教基金會董事長 謝英士、法律專員 高思齊

六月十日雲林縣長李進勇親自公告《雲林縣工商廠場禁止使用生煤及石油焦自治條例》,宣告雲林縣不再當台灣發展經濟的墊腳石,要一步步擺脫全台空氣品質最差地區的現狀,企業必須使用更乾淨的能源,或者離開雲林。

李縣長嘗試兌現選前禁燒生煤、石油焦的承諾,但是卻被行政院狠狠打臉。經濟部和環保署都指出該禁用條例牴觸中央法令,無效。中央的蠻橫態度讓人不禁想問,如果地方制定的法律中央可以輕易推翻,我們還需要地方自治嗎?

地方自治是憲法所保障的制度 ,是實現民主的基本要素,中央和地方的權限分配涉及憲政層次的權力分立及權力制衡的本質,因此,並非簡單一句「法規不得抵觸法律」可以解決。要釐清的第一個觀念就是,自治條例也是經過民主程序制定的規範,不論名稱為何,本質上是法律,所以自治條例和法律之間沒有所謂位階高低的問題,只有權限分配的問題。

《憲法》第111條用「事務性質」區分中央和地方權限,有全國一致性質的劃分中央,非屬全國一致或有因地制宜性質的劃分地方。所謂因地制宜表示地方除了自主的需求可以自訂自治法規外,地方自治法規之於法律,還有兩個功能,分別是補充和強化功能。亦即,中央法規沒有規定的部分可以由地方法規補充,中央規定一個較低的基準的時候,地方可以自訂更嚴格的標準。至於自治條例是否合法、合憲,則一樣要用一般的法律原則、憲法原則加以檢視、判斷。

能源局雖然表示《能源管理法》及《空污法》已經將生煤、石油焦管理、限制、禁止權限劃歸中央,地方政府不得另定規範。但要注意的是,判斷自治條例是否抵觸法律的話語權絕對不在中央政府,而是在釋憲者手中。《司法院大法官職權行使法》第五條就明確規定,中央及地方權限的爭議由大法官解釋。中央政府是爭執兩造的一方,絕對不能球員兼裁判,否則地方自治的精神將輕易被消滅。

如果本案最後進入大法官會議,大法官真正要看的是,禁燒生煤的自治條例到底侵害了誰的基本權利?它要保護的又是誰的基本權利?這裡很明顯是台塑營業自由和雲林縣民生存權的對立。所以兩造其實應該是雲林縣和台塑,而非行政院和雲林縣。在這樣的脈絡下,因為雲林縣並沒有要台塑關廠,只是要求改善能源使用,對於台塑財產權的侵害很小,但是保護的卻是雲林縣民的生存權,在效益與成本的衡量下,我們認為是合乎憲法上的比例原則,並未違憲。

人民的身體健康相較於經濟發展應該更是國家的基本,也是國家應該保護的,所以一定要賦予地方居民決定居住環境事務的權利,這是實現憲法生存權的不可或缺的基本權利。從這次事件可以看出,在中央政府眼中,人民的生存權是落後於經濟發展的,當雲林已經透過縣議會告訴全國他們不要再呼吸燃燒生煤和石油焦的有毒廢氣時,能源局、經濟部甚至環保署卻告訴雲林,為了全國經濟發展,你們沒有呼吸乾淨空氣的權利,這是何等的不公不義!中央政府應該要思考的是:能源管理法與空污法是為誰而存在?雲林縣通過的自治條例是否侵奪了中央政府的權力?是哪種權力?是否自治條例是在補充現行制度的不足?應規定而未規定?或者是在補充中央政府應作為而未積極作為的部分?一味從形式上阻撓或否定地方的自治條例,長遠來看,實在不是有智慧的舉措。地方為了生存、為了健康所進行的依照民主程序所訂的自治條例,根據它的內容,究竟有什麼地方牴觸到中央?難道中央不願意保護地方人民的生存與健康、財產?所以,此次雲林縣的自治條例爭議,可以檢視我國未來的中央與地方分權可以如何更細膩的達成憲法的目標:那就是誰能保障人民的基本生存權利,誰就有憲法上的正當性。

如果中央做不到,交給地方又何妨?

本篇刊載於自由時報《自由廣場》


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