當環評的權柄交給目的事業主管機關 環境法治
環評制度在我國爭議多時,各方意見不一,究竟環評是阻止開發的尚方寶劍?還是寶劍尚未出鞘就已經生鏽的不良制度?
2017/04/22 3539
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環境品質文教基金會董事長 謝英士、資深研究員 高思齊

環評制度在我國爭議多時,各方意見不一,究竟環評是阻止開發的尚方寶劍?還是寶劍尚未出鞘就已經生鏽的不良制度?政府、學界、人民觀點不一,環保署屢屢成為眾矢之的,進退失據。在經濟與環境孰先的爭執之際,政治承擔與責任一直是隱而未現的問題,環評制度雖然是現階段保護環境的重要制度性措施,但在政治與專業之間的爭辯,從未停止。

 有環境法的大憲章之稱的1969年美國聯邦環境政策法(National Environmental Policy Act, NEPA)到底具有什麼樣的歷史、文化、環境與法律意義、價值?於今想來,真是饒富興味。

這個法律的最大特點就是要求美國聯邦政府的重大開發行為,都要進行環境衝擊影響評估,以至於所有聯邦政府、地方政府、企業,凡是與聯邦有所關連的開發行為,都要進行這樣的環境影響、衝擊的評估工作。

這是歷史上由國家帶頭進行所謂環境影響評估的首例。環評制度假設只要妥善進行開發行為的環境影響評估工作,就可以避免或減少對環境的不利影響。這個思考的前提至今依舊成立。能夠更早的意識到開發行為本身勢必對環境造成或大或小的影響,總是有助於國家進行總體上的環境控制,使環境不至於產生不可逆轉、不可回復的損害。

當然,並不是所有的環境問題都可以透過這樣的程序,「窮盡揭露一切可能影響」,畢竟環境的交互影響作用,可能遠大於人類自以為的可以治理、控制的範圍。環評到底是政治的角力與妥協?還是更多的專業辯證?兩者如何相容、相融?一直都引起正、反的見解。

可能是出於對開發單位的不信任,當年引進環評制度時,特意讓環保署享有類似開發否決權,成為台灣保護環境的特有利器,希望讓各級政府嚴肅對待這項移植來的新制度。

但環保署在內閣中一直都是弱勢部會,如果不是當前人民環境意識高張,作為環保署治理環境的有利後盾,失去環境否決權的環保署在內閣中還有多少「環境」分量,實在大堪懷疑。環保署最常遭受詬病的,正在於無法堅守環境立場,成為「經濟的幫手」,而漠視環境的科學專業以及建立環境治理的可行準則。

保護環境是政府整體的職責,環評制度如果變革為由開發行為的目的事業主觀機關主責,長久來看是值得推動的,也是落實政府永續的重大基礎,總不能將守護環境的責任只壓在環保署身上。但是,即使環評的權柄易手,前提也應該是參考奧胡斯公約(Aarhus Convention),貫徹人民知情、資訊公開、民眾參與、司法有效監督這幾項重要的基本原則,妥為擘畫新的環評制度,而不是一交了事,任令從無環境意識或者嚴重欠缺環境意識的部會大肆消耗我們的自然資源,危及下一代的幸福。

這也是為什麼環保署在進行制度變革時,強調要有一定的過渡安排,例如完善環評法的施行細則、各部會做好前期環境規劃,釐清自己要「評」什麼?是環境的經濟價值減損(如濕地有調節溫度、涵水功能),或是各種人民權利的損害(如健康權)?各部會首長更須打從心理瞭解新的「政治責任」即將降臨,妥善運用這個權柄。最後,司法應該暢通管道,讓人民及環保團體可以在法庭上與政府面對面,成為監督環境開發決策的最後一道防線。

本篇經節錄、調整標題後刊登於106年4月19日《中國時報》時論廣場 A15版

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