模範森林法何時出現? 氣候法制
為什麼這個1948年成立的著名國際環境組織在歷經七十餘年之後,仍須處理森林的法律問題?且必須為森林研擬一套模範法,以供各國參考?
2022/03/30 2413

最近國際自然保育聯盟(International Union for Conservation of Nature, IUCN)的環境法委員會決定成立工作組,針對森林問題研擬「模範森林法」。


為什麼這個1948年成立的著名國際環境組織在歷經七十餘年之後,仍須處理森林的法律問題?且必須為森林研擬一套模範法,以供各國參考?


森林的法治一直是國際環境會議的重要議題,不僅因為森林是動植物的重要棲息地,同時也是許多國家與人民賴以生存的重要自然資源,更是地球陸地最重要的自然碳匯,然而,相較於氣候變遷、生物多樣性、荒漠化等國際環境議題,森林竟然迄今尚無國際公約可資遵循,僅有各式各樣的宣言、倡議、決議等軟法,關於森林的國際公約尚無共識。


原因在於森林的國際法協議繫於不斷變動的條件以及與之併進的調整過程,故關於森林的規範,從總量的規模、林相的分類、碳匯的計算、在地居民(包括原住民)的關係、開發與保育的辯證等等,都存在巨大差異,對其內容也無可預期性。既有的國際環境公約關於森林的觀點以及處理也不乏相互矛盾齟齬之處,形成森林治理的特殊景象。


可以說,在國際森林領域迄無定於一尊的有效規範,導致不同的情境需求既影響森林的定位,也關係著各國不同的政治經濟社會文化基礎,是非常獨特的國際法課題。


處理森林的問題涉及國家的自然資源主權觀,而所謂自然資源的主權觀,又脫離不了主政者的政治思想與依據。西方國家固然偶有出現對於自然資源的珍視者,而二次大戰後出現的國家,其森林觀念則一直以來備受殖民遺緒之衝擊,依賴森林的族群(原住民及其他森林社區)與國家的關係緊張,依各國之不同歷史與政治社會條件,森林的地位以及牽涉的利害關係人,在不同的時期與階段各有不同的森林—原住民、森林—森林社區、森林—開放與管制對象之間的錯綜複雜的關係,難以由「一部」森林法完全覆蓋或回應。


森林充滿國家的身影,是一種「國王的語言」,亦即完全是從國家的立場出發,而不是人民,尤其是森林權屬大都歸於國家的台灣,森林更難以「現代化」、「民主化」、「權利化」,反映出國家治理的滯後及被動,無法突顯森林的時代性與永續性,更難以成為國家的重要施政基礎,以森林造福人民與後代。


森林除了是一種土地利用的型態外,處處彰顯社會與環境的問題。從法律的角度觀察,森林似乎是法律的化外之地,富有法律知識的當代菁英既不了解、也無意願投入法律之關照,致即使深知或深愛森林之非法律人缺乏相應所需的法律智慧,有助於森林之法治。此一森林特有的法律之外的「無秩序狀態」或「行政主導的姿態」,長期以來都無法進入法律的視野,也許這是對於以人為主的法律體系的合宜的距離,是一種呼喚視自然資源為主體的新的法律的象徵。


森林所反應的一國土地利用的立場,似乎在國家的治理上少有主動的觸及。既有森林的地(定)位與人工造林的新增森林之間關係模糊,森林與道路的競合也是禁地(區),少有政策為之辯論,公眾面臨森林刑罰的斧金之重,成為政府與人民對立的遠因。究竟森林需要何種法治?倫理導向的深層生態觀念如何成為可用且屬森林所需之法律?


事實上,自然環境既缺乏明確的國際公約規範,僅能以充滿倫理性的語言,權充軟法的方式,啟迪教育,引導改變。最著名的例子是2000年通過的地球憲章,以生態整合、民主、非暴力與和平、經濟社會正義等原則之相互依存與不可分割特質,試圖平衡環境、人權與經濟之永續未來。


以森林法治而言,不管是倫理語言或規範語句,也離不開環境、人權、經濟等面向。但以森林為本體的法律如何可得?恐怕嚴肅地考驗著IUCN環境法專家們的智慧,也值得吾人抱持戒慎借據的心情並肩作戰,為森林所需之法律做出貢獻。

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