年關將屆，水情吃緊！

今年下半年以來，台灣因為降雨量不足而陷入缺水情形愈趨嚴重。從十一月開始，各水庫水情吃緊情況，水利機關即有公共給水以九折，農業灌溉用水七五折供應的相關規劃。

而近日來缺水問題更顯嚴峻，根據水利署資料，截至103年12月底，明德水庫蓄水率剩下不到三成，石門水庫蓄水率57.8%，永和山水庫蓄水率僅55.1%、鯉魚潭水庫53.1%、曾文水庫55.6%，是歷年來最嚴重的狀況。

為因應缺水問題，經濟部旱災應變小組邀請農委會、科技部、氣象局、水利會及相關縣市政府共同研商抗旱措施。以穩定民生及工業用水為首要目標。因此決議桃園地區大漢溪流域石門水庫灌區、新竹地區頭前溪流域灌區與鳳山溪流域灌區、嘉南地區曾文溪流域曾文-烏山頭水庫嘉義縣市灌區及白河水庫白水溪灌區等，影響約4.4萬公頃。 休耕補貼也將近30億元。

台灣是一個缺水的地方，缺水時必然會面臨限水或停水的問題。這時，限多少水?限誰的水?都會涉及社會公平的問題，也跟政府的政策至有關聯。

一直以來，當面對缺水問題時，政府的因應策略除積極呼籲節約用水，採用夜間供水減壓等措施外，有時也會以限水作為手段。在諸多用水標的中，用水量佔全國最大宗的農業用水往往首當其衝，成為優先限水的對象。而限水程度則可能從減少配水到休耕不等。

但是，政府的限水措施往往會產生爭論，甚至與法不服。除了強迫休耕影響農民工作權益讓人詬病外，水利法中所規定的用水順序也是許多人用以直指政府策略不當的利器。

水利法第 18 條 規定：

「用水標的之順序如左：一、家用及公共給水。二、農業用水。三、水力用水。四、工業用水。五、水運。六、其他用途。

前項順序，主管機關對於某一水道，或政府劃定之工業區，得酌量實際情形，報請中央主管機關核准變更之。

根據水利法規定之用水標的排列順序，依序為家用及公共給水、農業用水、水力用水、工業用水、水運、其他用途。準此，農業用水的用水順序應該優先於工業用水、水力用水排在第二順位。然而，同條第二項又載明主管機關對於某一水道，或政府劃定之工業區，得酌量實際情形，變更用水標的順序。而立法理由中也說明，為了配合政府發展政策，與工業區的畫設而制定第二項條文。

換言之，在立法之初即認為工業用水的需求有優先於其他用水的可能。卻依然將工業用水的用水順序排在較後順位，而另外授予主管機關自行調整用水順序的權限。這將使第十八條第一項的用水序列規定形同虛設，無法真正區分用水標的的優先順序。

無怪乎農民團體援引上述水利法第18條規定，質疑政府限水決策的適法性。嚴格來講，用水順序的界定與水利設施、使用、決策均有相關，也是水利政策能否確實發揮作用的重要指引。即使政府對於「某一水道」或「工業區」，得根據「實際情形」，變更用水順序，但恐怕會使「例外」變成「常態」，且必須「每次舉證實際情形為何」，對水利主管機關而言，也會造成決策的不穩定性過高，無法昭信於民。

水資源取得不易，其分配，尤其公平的分配，遠比想像中複雜。良好的法律規範應該要能引導公平公正的分配水資源，而非製造爭端。水利法第十八條的規範方式無意間加大了水資源分配衝突的產生，而這種狀況在缺水時期格外明顯。