作為生態保育最後手段的生態補償 生物多樣性 環境法治
舉例來說,針對濕地的開發,2013年我國立法通過「濕地保育法」(行政院已經公告自104年2月2日開始施行),規範濕地「零淨損失」原則
2014/06/23 6385
Ivan Bandura,取自Unsplash

我們所居住的自然生態系統為人類提供食物、乾淨空氣、水源、土壤,甚至於氣候調節、休閑遊憩...等有形與無形價值,如果用服務的角度來看,這些都具有可衡量的經濟價值,尤其是人類在取得這些服務同時也會破壞生態系統,也就是產生「成本」或「虧損」,因此環境經濟學家認為評估環境的經濟價值,亦即將其量化或貨幣化,是重要的課題,並應成為各國政府相關決策的參考準則。

聯合國近年來推動「生態系統暨生物多樣性經濟倡議計畫」(The Economics of Ecosystems and Biodiversity, TEEB),建構不少生態經濟價值推估的方法論與案例,並採用千禧年生態系統評估(Millennium Ecosystem Assessment, MEA)報告之分類方式,將生態系統服務功能分為供給服務、調節服務、(棲地)支持服務與文化服務等四大類,共17種服務功能,同時也將生態系統服務功能付費(Payment for Ecosystem Service, PES)列為新的保育工具之一,鼓勵各國採用。

有了這些分類、評估、計算的方法與工具,我們才能好好地、正確地重新看待經濟開發這件事。

舉例來說,針對濕地的開發,2013年我國立法通過「濕地保育法」(行政院已經公告自104年2月2日開始施行),規範濕地「零淨損失」原則(指開發及利用行為經實施衝擊減輕、異地補償或生態補償,使濕地面積及生態功能無損失。第4條),而要達到這麼目標,若未能對濕地的功能與價值給予適度量化,就談不上開發案要如何迴避、減輕或補償。

根據濕地保育法的規定(第27條),如果無法達到零淨損失,必須優先迴避重要濕地;迴避有困難,則應優先採行衝擊減輕措施或替代方案;如仍有困難,無法減經衝擊,始准予實施異地補償措施;如仍有困難,始准予實施其他方式之生態補償(第27條)。

換言之,生態補償已經被視為環境保護中最後的必要手段,在窮盡一切努力後仍無法確保生態「零淨損失」時,始以生態補償作為最後的手段,這是應該注意的地方。而為了確保這個最後手段的有效發揮功能,勢必要投入更多的心力研究適合台灣國情的生態系統量化價值。否則根本無法因應法律的要求。

經濟學中所謂機會成本,是指在面臨多方案擇一決策時,被捨棄的選項中的最高價值者是本次決策的機會成本,目前愈來愈多的經濟開發案引起爭議,就是因為政府及廠商在初期評估時,沒有重視環境生態這項被捨棄的最高價值的機會成本。

遠雄建設大巨蛋BOT案歷經多次環評會議被不斷要求補件,到最近的護樹事件引起軒然大波,試想,如果以生態系統服務價值量化概念來看,那一棵棵大樹就是一桶桶的鈔票,那麼抱樹不放的人恐怕就不只是熱血的環運人士了。而如果能把大巨蛋開發可能造成的生態價值損失,包括護樹專業操作的成本(或補償)都納入會計報表來評估,或許此案會有不同的決策,也較能說服社會大眾。

政府推展BOT(Build, Operate, Transfer),目的在促進民間參與公共建設,透過民間資本投入公共建設來拼經濟,既然是投資,就要考量投資報酬率。台灣被這麼高密度的不斷開發,我們在國際經濟競爭力排名進步了嗎?人民的福祉感受提升了嗎?答案很可能是否定的。政府的BOT開發案常忽視生態服務經濟價值,就好像投資時沒有計算我們代價高昂的老本,怎麼投資都是賠,並導致政府、廠商和民眾三輸。

目前國際趨勢已有愈來愈多機構、政府、學者投入生態經濟價值推估的研究,溼地保育法已經公告施行,政府主管機關應該及早公開生態價值的計算方法,供各界檢視並提供意見,使這項具有最後手段性的生態保障機制可以發揮它的功能,我們才可以更周延地評估所謂「拼經濟」的投資報酬率,並做出正確的相關決策。

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