巴黎協定時代與台灣低碳轉型挑戰 氣候變遷 永續成長
眾所矚目的《巴黎協定》已生效,協定生效的意義,對台灣低碳轉型的啟發又是什麼? 台灣已通過溫管法,即將公佈階段管制目標,我們又該如何選擇改革路徑?
2017/02/17 2419
巴黎協定生效的意義

歷經快一年的醞釀,趕在第二十二屆聯合國摩洛哥氣候大會前夕[1] ,2016年11月4日《巴黎協定》(Paris Agreement)正式生效。

根據巴黎協定第21條,生效需滿足(1)至少55個《氣候變遷綱要公約》(UNFCCC)締約會員國存放其所批准、接受、同意、通過的文件到聯合國秘書處;(2)這些國家排放量超過全球排放量的55%[2]。

巴黎協定生效代表減碳的內容從形式(國家數)到實質(總排放量),都獲得普遍認可,也代表新氣候治理框架正式確立。

圖1、巴黎協定簽署與批准時間表,協定已提早生效[3] 


巴黎協定與京都議定書

共二十九條的巴黎協定,與1997年第三屆聯合國京都氣候大會所通過,直至2005年才生效的《京都議定書》(Kyoto Protocol),在運作與架構上存在很大的差異。京都議定書在附件B直接約定38個締約方(含歐盟;附件B也代表發達國家集團),至2012年承諾期屆滿前,約定各國不同的減量幅度,以期達到與1990年排放水準相比至少減少5%的整體目標[4]。

由於京都議定書直白的寫下各國須達到的減量目標,這種「由上而下」的方式,在國際環境多邊公約中相當罕見,而減量責任如何劃分,誰該多出力,也成為阻礙談判的絆腳石,因此議定書通過後7年多,才滿足生效條件,得以運行,但並不順暢。

京都議定書附件B國家1990年排放量已達到全球61%以上,卻未受到京都議定書的約束,已經引起不滿。最明顯的例子是未被列入附件B的中國,20年間已躍升成為全球最大排碳國,佔全球排放量近3成。

 

圖2、中美印等碳排放大國排放變化(1902-2010)


有此前車之鑑,新氣候公約又要如何突圍?最大的轉變在於全球暖化責任,如何從發達國家,擴展到世界一體、共同承擔。

「共同但有差別的責任」(Common But Differentiated Responsibilities, CBDR)是氣候變遷綱要公約所揭櫫的重要原則,給予國際氣候談判一個合理差異化的基礎。然而,如何進一步,從國際環境原則轉化為內國法律原則,甚至內化為憲法平等條款的內涵,多排放者多負責,深化汙染者付費的環境法原則,讓減碳政策符合氣候正義,是新氣候公約要能成功,落實到各國的減量責任時,必須思考的重點。

在這樣的背景下,2014年第二十屆聯合國利馬氣候變遷大會提出國家自主預期貢獻(Intended Nationally Determined. Contribution, INDC)構想,鼓勵各國在接替京都議定書的新氣候公約通過前,基於控制全球升溫在2度、甚至是1.5度以內的目標,自願性提出各國減量、調適承諾;而在巴黎協定通過後,INDC進一步強化為國家自主貢獻NDC,締約方需依照協定第四條第十二款,正式通報並註冊於UNFCCC秘書處NDC登錄門戶。

截至2016年12月,已有113個國家提出第一期NDC承諾(2020-2025),這種「由下而上」,自願參與承諾的做法,已為各國普遍採納。

至此,氣候公約屬性有了本質的轉變,也有了決定性的驅動力量;亦即,由國際的「外力」、轉向國家「內化」的過程。不再是由公約或議定書下指導棋,而是每個國家自主管理、自主發展,共同參與到永續與綠色發展的路徑上。

圖3、巴黎協定下(I)NDC提交週期,2020年後每五年提交;提交前兩年,進行全球盤點,統計整體減碳貢獻[5]
 
台灣的回應


面對全球碳治理框架的轉變,台灣必須採取行動回應。

台灣不是聯合國會員國,「理論上」不受氣候變遷綱要公約及京都議定書、甚至是巴黎協定之拘束[6],迄今也沒有形成自己的聯合履行(JI)、清潔發展機制(CDM)、以及碳交易(ET)市場等等氣候政策,但台灣的氣候脆弱度高,能源結構偏向燃煤,碳排總量高居不下,因此,民間要求認真面對氣候變遷衝擊的呼聲極高。

2015年7月1日,我國終於通過「溫室氣體減量及管理法」(簡稱溫管法)[7],成為繼英國、墨西哥之後,第3個制定溫室氣體專法的國家。在溫管法的規定下,我國溫室氣體減量架構大致分為三部分:

(1)明訂減量目標:

溫管法第4條第1項規定:「長期減量目標為中華民國139年溫室氣體排放量降為中華民國94年溫室氣體排放量百分之50以下」,但「此一目標可以依據國內外情事變化適時調整」(同條第2項)。

除了長期目標外,溫管法第9條第1、2項並要求中央主管機關(即環保署),會商目的事業主管機關,每5年檢討「溫室氣體減量推動方案」(推動方案),內容包括階段管制目標、推動期程、推動策略、預期效益及管考機制等項目。

(2)以部門為主分配減量責任:

確定每1期(每5年)的階段目標後,進一步分配各部門的減量責任。溫管法第9條第3項列出國家能源、製造、運輸、住商及農業「等」部門,要求各部門依照中央的階段目標、期程等,訂定所屬部門的「溫室氣體排放管制行動方案」(行動方案),包括管制目標、期程及具經濟誘因之措施。

各機關每年要負責統計部門排放量,由環保署彙整資料後,每3年公佈全國溫室氣體排放清冊。(溫管法第13條)

最後,直轄市、縣、市政府再依環保署「推動方案」,以及中央各機關「行動方案」,制定「執行方案」,由環保署會商目的事業主管機關核定。(溫管法第15條)

(3)具體執行減量工作:

溫管法第3章列舉出幾項制度性的減量機制,包括盤查排放源的排放量、制定排放標準、實施溫室氣體總量管制及排放交易制度等。但各機關與縣、市政府的減量方式並不限於這幾種。

在上述規定中,從時程的規劃到實質內容的訂定都充滿許多不確定性以及挑戰,其中最值得探討的,就是涉及部門間實質減量分配的「階段管制目標」。因為溫管法定下的減碳責任最後會分配到能源、製造、運輸、住商及農業等部門,分配方法論至關重大,會涉及公平性的問題。

為了達成台灣INDC以及前述溫管法目標[8],環保署已於2016年3月24日成立「溫室氣體階段管制目標諮詢委員會」,研擬「溫室氣體階段管制目標及管制方式作業準則」草案。諮詢委員會討論草案過程中,最大的爭議是各部門減量幅度(責任)如何產出的?以及電力生產衍生的排碳量應由直接排碳的發電部門承擔,或是由未直接排碳的電力使用者承擔。

關於減量方法以及部門責任分配問題,委員會討論多次提到部門分配與溫室氣體計算依據是採聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)國家溫室氣體清冊指南(2006 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories)的統計方法;而「部門方法」是指由「最終消費部門」計算其能源消費所產生之溫室氣體排放, [9][10],因此傾向將直接排碳者(發電廠)的排碳量,轉嫁到電力使用者(製造、運輸、住宅與商業及農業等部門)身上 [11]。

但這樣直接援引IPCC的「部門方法」思維,對我國是否能達成減碳目標,產生很大的風險。

不同改革路徑的選擇

部門(Sector)在不同語境下有不同的意義,我國溫管法所提部門與IPCC指南所列之部門不盡相同,溫管法已依照國內現況與管理需求再分類[12];UNFCCC雖然要求各締約國共同採行IPCC指南的部門方法,但其原意是希望統一計算方法學,確保各國國家清冊等排放統計的一致性、透明性及可比較性,避免重複計算。

因此,嚴格來說,IPCC部門方法是「統計概念」,用於全球排放總量的資料呈現,並沒有「指導」、「約束」各國如何規劃減量政策的意義與功能。各國仍須依照其國情、經濟產業狀況、成本效益等角度思考減量政策與作為,而不是先入為主的只看各部門含用電量在內的碳排放量貢獻比例,就決定哪個部門應該多承擔,積極減量。

舉例來說,下圖是我國燃料燃燒二氧化碳歷史排放統計,也是政府減量決策的參考依據。左右圖差別在於電力消費產生的溫室氣體排放是否包含在部門減量計算之內。左圖是包含電力的各部門排碳貢獻,右圖是不包含電力。

圖4、我國部門燃料燃燒二氧化碳歷史排放統計(2014)[13]

倘若依照IPCC部門方法的思維,將電力使用量轉換為排碳量,就會採用上面左圖的情境去計算分擔額度與責任。如此一來,最需要努力的是工業部門高達48.3%,其次是運輸14.23%、服務業13.12%、住宅12.62%,能源僅占10.63%;跟只計算「直接」排碳量的右圖相比,住宅部門減碳責任一舉增加6.8倍,服務業增加7.4倍,工業增加3倍,能源部門反而落得輕鬆,從66%大幅降低至10.63%,足足降低6倍之多。

這樣等於變相加重(懲罰)電力使用者責任,因為台灣電業尚未自由化,住商、工業部門無法選擇電力來源,只能被迫使用電力排放係數高、骯髒的黑電,減碳手段只能從提高能源效率或是降低用電著手,也釋放出能源部門不需減量的錯誤訊息。

部門減量責任分配涉及公平與正義,也要考慮到實施的對象與能力。例如住宅、服務是內政部、經濟部主責,幾乎是全國都要動起來,但能源部門則是少數特定企業,光是國營事業台電就占全台發電量8成之多,是政府可以有效管理的對象,只要發電端多做一點,民眾負擔就少一些。

5年1期的階段管制目標是引導企業轉型的重要手段。到2050年止,一共分為七期,時間稍縱即逝,所以部門管制目標的設定一定要注意管制效果,路徑一旦錯置,例如讓減碳能力有限的住商部門「超額」承擔和能源部門一樣的減碳責任,就有可能既達不到減碳效果,又迫使產業停擺出走。

結語

我們認為,在推動台灣低碳政策的各個階段,前面提到的「左、右圖」都應該納入考量,且應逐漸偏向右圖。減量方法方面,對於代表終端電力消費的左圖,主要是從「獎勵」與「教育」角度思考,鼓勵消費端降低能源消耗;右圖則是從「管制」手段切入,提高發電端的效率標準,降低電力排放係數。如此左右平衡,但有傾向性,始足以導引政府各部門以及民間力量。

面對挑戰嚴峻的我國低碳發展路徑選擇,如果方法不對、態度不夠,是無法看到低碳未來的。

舉例言之,新政府上台後,為了實現2025年「非核家園」的政治承諾,過度解讀政府權力,積極引進燃氣電廠,但卻不顧《空氣汙染防制法》的基本功能,甚至公告天然氣接收站及發電廠不受《空汙法》管制[14],一夕放棄空汙管制的責任;溫管法雖然通過多時,但階段管制目標部門減量責任,懸宕多時仍無法確認。量化目標到底是根據什麼樣的科學基礎,以符合產業正義與環境正義的方法進行減量?如何達到「誰排放多,誰的責任重」的公平原則?同樣沒有回應。

台灣實踐NDC目標的過程,部門減量責任劃分「左右為難」的討論,同樣也會發生在其他國家,特別是那些電力排放係數高,只能提供「髒電」的地區。在NDC前幾個減碳週期或許大家還能相忍為國,透過各種方式達成,但真正進入深水區後,還是要坦然面對能源結構,從能源部門改革著手。

圖5、2050年全球初級能源供應預測,化石燃料比重將逐步減少,轉型勢在必行[15] 


根據UNFCC秘書處2016年5月「關於國家自主貢獻預案總合效果的更新報告」,分析彙編189個締約方所提交的INDC報告,明白指出各國減碳力道仍不足夠,需要做出更多努力,才能保持升溫幅度不超過工業化前2℃的目標[16]。

可預期的是,國際間的減碳力道只會越來越強,並反映於2025年後的NDC目標。台灣萬不可自滿於已提出INDC,並將目標達成視為理所當然。相較於其他能源自主豐沛的國家,台灣有更不能不勇於面對的嚴峻形勢,我們必須做得比人家快、比人家好,才有可能真正實現我們自己提出的台灣NDC承諾,才不會落後於這場低碳、永續競賽。

圖6、1995年第一屆聯合國氣候大會於德國舉辦,梅克爾時任德國環境部長,成為全球氣候治理重要推手,台灣的梅克爾在哪裡?


[1] 聯合國摩洛哥氣候大會為簡稱,兩週會議期間主要包含:第二十二屆氣候變遷綱要公約締約國會議(COP22)、第十二屆京都議定書締約國會議(CMP12)、第一屆巴黎協定締約國會議(CMA1),以及SBI、SBSTA、APA等附屬機構或特設工作組會議。

[2] 巴黎協定通過後,還要經過開放簽署,各國批准、接受、通過程序,提交聯合國條約部門存放,最後滿足協定生效條款後,才算正式生效。

[3] After COP21: What Needs to Happen for the Paris Agreement to Take Effect? (2016) Eliza Northrop and Katherine Ross. World Resources Institute.

[4] 京都議定書共有兩份附件,附件A規範六種主要溫室氣體,以及能源、工業、溶劑和其他產品的使用、農業、廢棄物等部門/排放源類別;附件B則針對38個締約方(含歐盟)限制與減少碳排放進行規範,部分國家由於處於向市場經濟過度的過程中,因此允許排放量部分增加。

[5] From INDC to NDC The Paris Outcome and the Way Ahead (2016) Jan Peter Schemmel, Director Programme Office of the International Climate Initiative (IKI).

[6] 國際環境法本來就不是以「必須」具有「拘束力」為特點。台灣當然可以不回應任何國際公約或協議,但在全球化的現實上,台灣不可能置身事外。

[7] 溫室氣體減量及管理法。華總一義字第10400077011 號總統令。2015/07/01。

[8] 台灣INDC規劃於 2030 年溫室氣體排放量為一切照舊(business as usual, BAU)減量 50%(214百萬公噸二氧化碳當量)。

[9] 2015年中華民國國家溫室氣體清冊報告 (2016) 行政院環境保護署。

[10] 依據IPCC指南所提之「部門方法」,各部門淨排放量=各部門固體/液體/氣體/廢棄物燃料燃燒淨排放量 + 各部門電力消費之排放量。

[11] 溫室氣體減量及管理法專區,溫室氣體階段管制目標諮詢委員會會議記錄。行政院環境保護署。最後瀏覽 2016/08/31。

[12] 此處所稱部門(Sector),IPCC指南是指能源、工業製程及產品使用、農業、土地利用、土地利用變化及林業,以及廢棄物等五大部門;溫管法下是指能源、製造、運輸、住商及農業等五大部門;而溫管法所稱部門,管理上又對應到不同的目的事業主管機關,如能源是經濟部,製造是經濟部、科技部,運輸是交通部,住商是內政部、經濟部,農業部門是農委會。

[13] 經濟部能源局(2016) 我國燃料燃燒溫室氣體歷史排放統計。105年溫室氣體階段管制目標第2次諮詢委員會會議紀錄。2016/4/29。

[14] 105年10月31日,環署空字第1050087172號。公告訂定「公私場所採行低污染性氣體燃料發電之電力設施或供應低污染性氣體燃料予電力設施使用之接收設施經審查核可之行為,免依空氣污染防制法處罰」,並自即日生效。

[15] Sterner, M. and Bauer, F. (2016) WeltweitNull-Emissionenbis2050. SzenarienzurglobalenDekarbonisierung auf BasiserneuerbarerEnergien, Sektorenkopplung und Energiespeicherohne negative Emissionen, Biomasse und CCS.

[16] 關於預期國家自主貢獻總和效果的更新報告(2017) UNFCCC,FCCC/CP/2016/2。

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