【氣候法與人權中心】簡介 氣候法制
氣候法與人權中心,要喚起法律最深層的精神:建立人與自然共存的生活秩序,阻止人類做出自我毀滅的行為。
2021/09/01 386

環境品質文教基金會成立於1984年,是台灣歷史最悠久的民間環境組織之一。2002年成功申請成為聯合國氣候變遷綱要公約(UNFCCC)觀察員,從此台灣在氣候變遷的場域不再缺席。

台灣是全球前20大溫室氣體排放國,我們有責任加入抑制暖化的行列。為此,環品會率先成立國內第一個民間【氣候法與人權中心】,我們要喚起法律最深層的精神:建立人與自然共存的生活秩序,阻止人類做出自我毀滅的行為 — 而氣候變遷就是當代對人類文明最大的威脅。

關於氣候法

「氣候法」,顧名思義,指的是「回應氣候變遷的法律體系」,實質上,則是氣候變遷對既有法律系統、法律思想與法律技術的衝擊與挑戰。

作為全球性的問題,氣候變遷的影響不但是跨部門、跨領域的,事實上,就是一個「整體性的問題」,早就超乎「環境」的單一範疇,擴及到經濟、社會、文化等領域。所以,「氣候法」更強調是一種結構性、系統性的法律體系。

從歷史觀察,人類是在一種自然的氣候變遷與人為的氣候變遷交互作用中,進化演替的。「氣候法」要回應的是人為地影響氣候系統所帶來的所有問題。然而氣候變遷的時空跨度很大,變化的因素交叉且複雜,並非當前的法律系統所能完整回應。

從科學家發現溫室氣體的大量排放將會導致全球暖化,干擾氣候系統運作以來,氣候變遷逐漸成為國際環境治理的重大議題。國際上的努力,從1992年的「氣候變遷綱要公約」、1997年的「京都議定書」、到2015年的「巴黎協定」,標誌人類從意識認知、擬訂目標、到採取行動的歷史軌跡。在此過程中,「法律體系」也不分畛域,開始籌謀因應。

對法律體系的一些反思

法律這門學科一直都有一個宏偉的企圖,那就是希望「規範的思維與設計」能夠發揮「定分止爭」、「安定秩序」的效果,並且認為那是法律的終極目標:確定性的本質表現。但是,這樣的「規範思維與設計」從不輕易如願實現,卻仍舊成為法律人心中的美好藍圖,以為終有抵達彼岸的一天。然而,從現實的角度看,不管是國際法、憲法、一般法律、特別法律,任何種類的法律,只要是透過人的腦想的、人的手寫出的、頒布的,包括美國偉大的創建者所制頒的美國憲法,都一樣無法達到這樣的目的與效果。

難道這樣的規範思維與設計是違反常理的?

法律既然是適用於每個不同的事實,不同的情境,怎麼可能光靠制訂一個條文、一部法律,就能解決「所有的問題」呢?所以,即使不像判例法那樣,透過個案,累積一些法律原則與法律智慧,也應該知道每部法律、每個個別的法律條文都不應該故步自封,或者,敝帚自珍,毫無調適能力,完全不想與時俱進。換言之,法律規範本身不但不是僵固的,而且應該是能夠調適的,最好的情況是條文足夠具體,沒有掛一漏萬;或者,條文夠抽象,涵攝力超強。以立法經濟來講,後者勝出;以實際效果觀察,前者相對確定,對人民比較有利;但是,如果既不可能鉅細靡遺到完全覆蓋,也不能走火入魔,抽象到空靈飄渺,有沒有一種折衷的方法,可以取法乎上,適用于下,執兩用中?不管是具體或抽象的立法,行政與司法部門都能運用法律智慧與技能,加以適用?法律是一門原則與例外之間交叉影響與詮釋的學問;既要掌握原則,更要理解例外,以原則解例外,就是法律的最高智慧與境界。在氣候變遷的時代,既有的法律原則會遭遇無數個例外,受到嚴酷的挑戰。因此,更需要我們持續探索,讓氣候時代的法律原則,有如氣候法的鑽石,有哲學、文學、經濟學、社會學、法理學等等切面,愈是旋轉而觀,愈能發現其燦爛奪目的光芒,足以照亮傳統法律系統無法兼顧到的黑暗。

屬於自然與非自然的整體法律框架

我們的法律體系真的是為了讓所有的人都能擁有正義嗎?這所有的人到底是哪些人?是集體的?還是個體的加總?如果我再繞個彎,這麼問:我們的司法體系可以讓更多的地球居民都能擁有正義?至少是透過人,以平等的姿態與作為,將正義透過法律帶給這些我們的地球夥伴,而這樣的正義正是我們人類的高貴正義的體現?可能嗎?這是法律體系的「本質性」目的嗎?本質可以隨時間、空間而演進嗎?本質可以變動嗎?如果法律體系不能為地球所有居民,包括人+其他居民(有形、無形的自然、物質以及其他生命)帶來正義,那還有誰可以?

對上述疑問的回應之一是,我們先確定一個事實:沒有人可以了解整個地球的運作,法律當然更不可能。所以,就像任何謙抑思想會傳達的,萬能的只有天、只有上帝、只有神,人不是,法律更不是。

人從來都只能順天,法律追求的價值也從來不是永久的價值,除非有一天法律(原則)是跟著自然,而不是跟著人。

回應氣候變遷的法律體系至少應該要有一個認識:環境是重要的,而且是非常重要的。環境的秩序、自然的秩序是「安定秩序」的根本,也是「定分止爭」的重要基礎,要透過不同層次的法律機制加以維繫、支持。而這些不同層次的法律機制包括國際法、國際環境法以及內國的憲法、法律、法規與政策等等。它會變動,有些變動很快(自願性機制、激勵措施、市場運作),有些變動很慢(與經濟、社會的衝突與矛盾、涉及文化層面的改變與建立、法治觀念與技術不足等),共同的是,變動是氣候變遷時代法律的特徵,在變動中運用既有的法律概念,豐富對於整體氣候變遷事實的了解,嘗試提出解決的方法。一般的法律事實是以人為主的事實,而不是以自然、生態、氣候變遷為主的事實;一般的法律事實,講究邏輯、講究推論,聚焦在人、人與人間的互動;氣候變遷的法律體系所要注意的事實則是客觀的、生態的、交叉的,彼此之間有影響,但不一定可以形成定式的因果;

從這個角度看氣候變遷法律,就會發現現行的民事體系、刑事體系、行政體系、甚至商事體系等等既有法律體系的各種原則、原理,在氣候變遷時代都有點捉襟見肘,並不那麼具有啟發性,都不足以提供氣候變遷所需要的整體法治框架。

從人的法治到自然的法治

從人類歷史觀察,法治從來都是「人的法治」,而不是「自然的法治」。在人的法治下,我們的環境仍然持續惡化,為什麼?甚至,我們還迎來了人為的氣候變遷,對人類生存構成最大的威脅。

氣候變遷讓我們有機會對既有法律體系的發展進行最深刻反省。

我們每天都要喝水,對水的了解卻有限;我們每天呼吸,對大氣的認知少之又少;我們每天吃飯,但什麼時候關心過食物及其生長的環境?我們何時關心過一片葉子,乃至一棵樹?

迄今為止,『人』的法律體系都是將『自然』視為客體,是人所有、管領、利用的財產的一部分。自然(環境)既是財產的一部分,人類當然可以將之商品化,甚至,為人類的利益而加以犧牲與破壞;自然既然沒有滲入人的「道德意識」,即使破壞自然,人的「道德意識」也沒有因此而覺得有任何虧欠,人的律法得以建立;嚴格說來,人的法律不但無法處理、懲罰破壞地球的行為,甚至還成為幫凶,助長、加速環境的退化:我們愈來愈清楚,破壞環境的行為是「違逆自然法則」的,但自然法則為什麼無法結合人的道德情感,並且成為人的法律的一部分?又為什麼人類可以恣意的集體干擾氣候系統,遠遠超乎既有的自然法則之外?

氣候變遷對人類的衝擊警示我們:人要與自然共生。但什麼叫做「人與自然共生」?「人跟自然」共生的思想與法律體系內涵又是什麼?概念上,我們必須保護自然,儘可能承認人以外的任何其他生物形式,也就是自然,跟人類一樣,也擁有一定的『權利』。

人類歷史從未像現在一樣,賦予人類一個特殊的任務,決定自己的未來。我們在認知上,已經可以接受地球是一個維生系統,人類的生存是其中之一,完全將這樣的維生系統視為人類財產是病態的,也是違反人類自己利益的毀滅行為;幾百年來,急速擴充的石化資本主義成為當代人類發展的基因、國家環境政策的前提、國際公約的現實。從最終的角度回溯,為了救地球,人類不能再將地球看成商品,貼上標價,然後無動於衷;但是,改變不會發生得這麼快,演化不是一蹴可幾。巴黎協定給了人類一扇窗,我們不能只是用來迎接大火與巨浪!

古老的法律體系能夠藉此甦醒嗎?被西方文明傳統奉為圭臬的「財產自由」,會是一個帶領人類滅向終結的魔咒嗎?既有的法律體系難道不能有一絲一毫的導正作用嗎?還是只是助紂為虐而已?我們是不是要考慮在既有的法律體系內,承認自然權利?如此一來,意謂著人類活動與任何發展的需求都不能干擾生態系統、超乎其承載力、而得以恢復與再造?問題是,這樣的思考有什麼科學上的說服力?在什麼程度上、由誰判斷自然是否有能力自行復原?自然可以承受?自然依舊可以運轉自如?而所有帶來自然的超出負荷、自然的難以回復、自然的超越承載範圍,法律又要以什麼樣的程度,回應這樣的「犯罪」、「破壞」、「干擾」、「影響」?法律有能力進行這樣的細緻區分與判斷嗎?如果力有未逮,那麼法律即使定下『頭上之鎚』,又有什麼資格『敲下定音』?

法律的變革跟個人承諾保育或者綠化消費有所不同。法律的基本要素必須改變,特別是涉及基本權利體系與涉及經濟消費的那些概念(或其前提)。法律在當前的國家運作系統下,代表一種實現「社會主流價值」的權力。當法律歷史的長河將『自然』理解為『與人不同』、『受人支配』的客體,且將之入『法』。將自然、生態「財產化」,分別屬於國家、企業、個人,就是當代法律體系的樣貌,就是「人可以支配一切」的「人法體系」,就是象徵「人勝過自然」、「人比自然偉大」的一種思想。自然既為人所擁有的財產,整個世界觀也再三確認人定勝天,否定自然的「法律主體地位」,形成今天法律體系的嚴重「自然流失」問題!只要法律一天無法解決自然資源的私有化問題,法律的「自然無感症」就一天無法治癒。自然什麼時候可以跟人的需求平衡、能夠跟人的發展彼此互惠、如何賦予自然跟人一樣的尊嚴、得到人對自然的尊重,都是當前法律體系應該要思索的課題。

法律的高貴再現在於改變人類對於「財富」的概念與價值的判斷。人類的財富不再是建立在金錢的累積,而是一種生活與精神整體的豐足與幸福。有一種屬於自然的權利(環境的權利)是要藉由法律確認其存在、滋養與創造。一旦法律確立了這樣的權利內容,就是人類的義務,要平等與自然共處,而不是超乎其上,凌駕其上。自然(環境)不再只是財產的客體,而是權利的主體。人類在確認自己(人種)是權利主體的歷史道路上,也曾經為了市民、萬民(奴隸)誰擁有法律地位、幾歲的人享有完整的法律地位、什麼樣的精神狀態的人擁有法律地位等等問題而幾經演進;將自然(環境)納為法律的權利主體應該不會成為難以跨越的山巔,成為阻礙法律演化的藉口;愈來愈多的國家在憲法、國內法認可自然(環境)的權利主體地位,承認商業權利不應該超越自然(環境)權利。甚至,聯合國也在推動全球環境公約,認可自然(環境)權利的主體地位,主權的行使也不得損害自然(環境)權利;世上沒有權利是沒有邊界的,經濟的權利必須跟自然(環境)權利保持平衡,在生態系統、地球邊界內,經濟的權利才得以確保並發展,這樣的平衡、固守,必須仰賴法律體系的有效保障,才能維繫永續的生命循環與人類自己的利益互惠,改變「人法」的概念與價值,從根本翻轉法律的前提假設,限縮不當擴張與無限延伸的全球化與財產權的高牆。

如何從人權角度看待國家應盡的氣候責任

「人權」是現代國家的基石,無人權則無國家。換言之,國家是為人權而存在,國家必須為人權創造更良好的物質條件,才有更好的制度依靠。

有關國家的人權責任可從國際人權公約發端,並與國內憲法、法律體系連結。根據這些具有一定法律效力文件的規定,國家必須確保其有效管轄範圍內的人民的人權與自由之實現。

氣候變遷是當前世界的重大威脅,其衝擊足以改變世界的物質基礎,影響許多人民的生存、健康與生計。

過去不管是國際或國內的氣候政策,大抵鮮有從人權的角度思考,蓋因氣候變遷本身的証立以及應對已經耗費了許多時間與資源,但當氣候變遷的事實逐漸逼近,廣為人們所熟悉並認可之際,氣候變遷與人權的關聯就更受到正視,而必須妥為因應。

根據巴黎協定,國家負有實證之義務與責任必須採取措施(經濟、社會、文化、法律等制度性框架)以避免人權遭到氣候變遷衝擊的威脅或破壞,這些措施必須是適當且合宜的,且是國家最大程度的企圖以將溫室氣體控制在世紀末不增溫2度或甚至1.5度之下。

台灣不是巴黎協定的締約國,但根據憲法,甚至可能採取的氣候公約內國法化,台灣也可以用自己的方法,踐行國家氣候責任,於2050年或「稍晚之前」實現零淨碳排的目標。

根據氣候衝擊的情境預設,自然環境與人為系統均有顯著的風險,增溫愈多,風險愈高。2018年的IPCC特別報告就此已有明確預警。增溫將導致洪氾增多,乾淨水資源壓力倍增、農作歉收、家畜損失、漁農業食物供應短缺、人類健康受損、海平面上升影響地下水鹽分變化、基礎設施嚴重破損、乾旱、森林大火以及極端氣候對日常生活的影響等。

除此類直接衝擊外,氣候變遷也會加劇貧窮與衝突,帶來更多秩序不穩定與騷亂、資源耗盡、食物安全風險、牲畜受損、基礎設施破壞、關鍵維生系統(電力、水、衛生、健康照護、安置與遷徙等)難以為繼。

上述直接間衝擊可謂系統性的,每一個單項都足以造成令人擔憂的社會與環境問題,遑論多項或整體狀況出現崩解,對國家、乃至區域、世界,將有致命的威脅,不論就範圍、尺度或急迫性而言,均是如此。

承上,可以預見氣候變遷衝擊對於既有的人權體系,亦即人權所需的客觀物質條件與人為制度建構都將帶來巨大影響,對未來而言,甚至是災難性的影響,如果不立即採取積極行動的話。簡言之,既有的人權譜系中,關於生命、健康、食物、水資源、衛生、健康環境,以及環繞於此的一定的生活、住居、財產、發展、文化的水準,都將受到影響。也因此,聯合國人權委員會的人權高專才會不斷重申氣候危機是人權最大的威脅,過去國際人權公約著重在程序,且在既有法律體系內屢遭邊緣化之情形,更令人擔憂。氣候急刻加速,沒有任何國家、任何社群可以豁免。眼前已經有國家遭受致命的損害,人民流離失所,甚至失去生命。

一種新生的不平等正在加深之中。

氣候衝擊造成的結果及其成因均涉及人權

上述氣候變遷衝擊之結果及其成因都可以從人權角度加以思考。引致氣候危機的因素中,國家長期補貼化石燃料相關產業,不重視其所導致的社會不平等問題,甚至在氣候危機四伏時,猶消極不作為,在在威脅年輕世代乃至未出生世代的生存權益,此即人權的最大威脅。

而氣候變遷造成的災難性後果,更產生跨國之間的被迫移居問題,以及貿易上的新型不平等問題,富國的碳排洩漏於其他第三世界國家或發展中國家,是為南北分裂的主因,更是人權的集體失衡。

巴黎協定的前言開宗明義提到「會員國的氣候行動應該尊重、促進並考慮『其個別的人權義務』,此項個別的國家人權義務包括集體與個別人權在內。對於台灣而言,即為各主要國際人權公約內國法化的施行法及其所本的各該國際人權公約各項議定書以及決議等如何融入台灣既有的人權保障體系,甚至是國家人權行動計畫之內。

儘管巴黎協定無意「擴充」既有的「人權品項」,但如何在既有的人權系統中融入氣候因素之考量,確實已經成為國家的個別人權義務。從國際的尺度,氣候變遷已然成為國際法院所需考量的因素,及其對於個別國家所產生之依照不同能力所對應的責任承擔程度。國內法院或許尚在觀察猶豫,但愈來愈多因為氣候變遷引發或實質相關的案件,必然也會挑戰傳統法律之適用,以連結國際之腳步。不管是國際或國內的司法體系,不考量氣候變遷之衝擊,由國家承擔積極的氣候行動責任,人權將無以為繫,甚至無法在氣候威脅上存立。就此而言,人權將催化並提升氣候行動,以達健康與永續的未來。

在國際人權領域一向較為激進與積極的拉丁美洲,早已透過區域人權公約的簽訂,明文承認「健康環境權」的基本人權屬性,國家有責任確保此一環境的條件與基礎。也因此,健康環境權成為「普世價值」,是人類生存的基本權利。從個人自治的角度,法律應保障環境的各項組成要素,例如森林、河域、海洋,賦予各該要素「法律利益」,才有辦法給予「人權」更好、更周全的制度性保障。換言之,自然環境之所以被保護,不止是因為其對人類的效益,更是因為這些要素除了對人類之外,對其他棲居於上的生物也一樣重要。此即「制度性人權保障」的環境意涵,需要在法律體系上加以體現。

歐盟的人權系統有不一樣的取徑。歐洲人權公約並未明文承認環境權,也沒有任何議定書言及這樣的權利。惟此並非意謂歐盟漠視其他既有人權所依賴的、所必須的環境條件的保護。人權是歐洲人權法院歷來所承認的,更要求各會員國要履行的保障人權義務。因此,國家各部門應該採取合理與適當的措施,有效保護權利,包括以符合比例原則的方式對抗危害人權的各種風險,包括像氣候變遷這樣屬於「長期」的衝擊在內。舉例言之,國家的減量的措施是否「合理且適當」?判斷上,巴黎協定是重要的參考依據,且氣候案件既無先例可循,就不免要仰賴既有的機制、原則。關鍵在於何謂「合理且適當」的國家減量措施?通常是根據既有的條件作為判斷基礎,而不會過度「好高騖遠」。

巴黎協定的人權規範意涵

巴黎協定是會員國間的集體承諾,以達到世紀末削減溫室氣體增溫不超過2度,或至少1.5度。這意謂著在減碳之前的碳峰值上,沒有國家有特權持續維持碳高峰,發達國家更應如此,以最佳可用之科技,增加碳匯,並採取快速減量的措施。這樣的「減碳義務與責任」,可成為判斷國家是否踐行人權責任的尺度。換言之,就人權的全面覆蓋性而言,反應出來的減量措施不只是能源部門,同時在土地利用、城鎮發展、基礎建設等層面,也都要納入快速且深遠的氣候行動。這是史無前例的系統性轉型,深深考驗各國的治理能力。而NDC(國家自主決定貢獻)就是達成這個目標的「國家最大可能企圖」的國際法宣告,具有規範性意義。此規範內涵在於是否覆蓋夠廣(包括政治、經濟、社會、財政、法律等制度性措施)、是否符合長期性的整體框架、是否屬於必要、有意義、有效等。在巴黎協定下,國家如果不提高其人權義務與責任的話,不能被看作政治上的裁量,而是事關法律的責任與義務。即使沒有人權專責法院,一般內國法院在審理氣候相關案件時,也要在既有的人權公約施行法或其他具有保障人權作用的個別條文中,審慎的引入氣候變遷的國家責任概念,窮盡一切可能找出釋義上的法條意旨並妥為適用。法院無法指導政府應該採取什麼樣的氣候作為,但以諸多氣候變遷原則判斷國家當前採行之措施是否合理且適當,足以防免氣候衝擊造成的災難後果,仍為法院應盡的責任。比如說,當前的氣候措施是不是足以代表國家「最高程度」的企圖,有效達成快速、深度的減排以符合巴黎協定所定目標,例如2050年淨零排放目標?唯其如此,國家始能完善其氣候目標,充足保障人權。換言之,關於氣候政策不再是到底氣候變遷是啥?為什麼?而是應該進階到「怎麼做」?不只是「宣示性」的國際文件,而是具體的國家作為義務。這樣的國家具體作為(不作為)義務是明確的。如何運用既有的所有資源以達成巴黎協定的目標,國家的能力與責任要通過法院的檢視才得以彰顯與確定。

例如公私部門的投資是否與低碳與氣候韌性吻合?國家自己的碳中和是否不會引起其他國家的碳洩漏,亦即輸出碳排的氣候不友善貿易或投資行為必須納入考量。減碳的「長期」目標絕不是隱性的拖延,而是每個具體的短期目標均可驗證的過程與成果的檢視,如此才有利於快速與深層的減排。IPCC甚至警告每拖延一年都會造成大約兩年的浪費,不可不慎。進一步言之,每拖延一年,在人權上都形同受到立即的損害,因為國家等於無力採取避免可預見的因為氣候變遷引發的人權損害。作為可視化的氣候衝擊,以及隨之而來的人權影響,例如難民、遷徙、受教、勞動、營業及其他既有人權的維持等。

氣候變遷引發的國家人權責任已經到了細緻檢視的階段,殆可認定。

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