相對於「法治」（the rule of law），「法制」（to rule by law）略帶貶意，這是因為「法治」以法為主詞，治為動詞，「法治」有超越「人治」的寓意，在法之中隱含正義（上善若水也）。而「法制」則將法與制（刀）並聯，徒有法律之形式，或無法律的實質。何謂法律之實質？是指政府或其他組織並無超越人民之高權，一切皆應以「法」治之—植基於正義、倫理、道德之上的規範，故而得以適用於全民。兩者之不辨，常影響一個國家的「正義品格」。

台灣地區長期以來，國會效能不彰，被譏為「行政院的橡皮圖章」。法律之制訂過程，既乏效益評估，前後難以勾稽，法律之修訂，常是為了執政之需而量身訂製，失之片段，少見長遠擘畫，以致法規授權盛行，行政獨大，既無品質，又缺效率！

一月十二日通過的「氣候變遷因應法」（「氣變法」）就是這樣的典型。

筆者試以幾點說明「氣變法」，或可了解「法治」與「法制」之差異：

一、作為中華民國氣候法之首的「氣變法」，目標是「二○五○淨零」，卻在第五．二條規定「為確保國家能源安全，應擬定逐步降低化石燃料依賴之中長期策略，訂定再生能源中長期目標，逐步落實非核家園願景。」將再生能源發展與「核能」對立化，既不符合國際趨勢，也與二○一八「以核養綠」公投（直接民意）結果扞格，危及二○五○淨零承諾；

二、氣變法第八條以行政院永續會為「協調、分工、整合國家因應氣候變遷基本方針及重大政策之跨部會氣候變遷因應事務」，卻又以高達廿個條款詳列各部會負責的事項，這樣的立法模式，除了透露蔡政府對於氣候變遷的動能不足外，實際上可發揮的效果也有限，若無具體作為，必將流於形式。

三、同樣的，氣變法第五．八條規定：「為推動自然碳匯，政府應與原住民族共同推動及管理原住民族地區內之自然碳匯，該區域內新增碳匯之相關權益應與原住民族共享。」此條新增，但如何與「原住民基本法」區隔？妥善處理國有林與原住民族傳統領域及原保地重疊的問題，成為可落實的「實質」條文，仍有待子法補充。

四、再者，氣變法第廿八條有關碳費的徵收，排除供應電力的直接排放源，轉嫁到其他間接排放源，有豁免國營事業責任（如台電）之慮。同時也令人擔憂會不會如同碳交易、電價及耗水費審議，淪為行政角力，甚至官商勾結的戰場？

五、另外，氣變法沒有納入公民訴訟條款，更是憾事。既如此，或許更該追問的是：氣變法或其他既有法，有多少條文可以具體運用？成為得以訴訟的「實際條款」？是更重要的問題；行政、立法部門可以亡羊補牢嗎？

農曆春節將屆，就傳出三月電力供應恐將吃緊。檢視「氣變法」的制訂過程及其內容，既無透明的經濟、社會、財務、人權分析，國家責任少之又少，捨碳稅就碳費能有多少貢獻？高碳排的電力事業排除在碳費之外，能有改革動能？原住民氣候權益有無可實現性？均仍有諸多從法制到法治的挑戰必須克服。民間機構年前舉辦「願景工程氣候危機行動論壇」時，提出九大建言，幾乎無一入列「氣變法」，企盼未來修法得以納入，以補法治之不足。

* 本文刊登於102年1月19日聯合報民意論壇：https://udn.com/news/story/7339/6921355?from=udn-catebreaknews_ch2