他山之石,既享權利又承擔責任的原住民共管機制 環境法治
原住民在其傳統領域共同參與國家資源管理的共管機制議題,套句政治術語,已提上議程,是亟待解決的課題。
2014/08/13 5729
Junior Reis,取自Unsplash

原住民在其傳統領域共同參與國家資源管理的共管機制議題,套句政治術語,已提上議程,是亟待解決的課題。而國外處理原住民共管機制做法的他山之石,或可提供台灣思考、研擬相關機制、政策時的參考借鏡。

加拿大的原住民政策已實施200多年,從1763年的「皇家宣言」(Royal Proclamation of 1763)就確立了印地安部族並未自願將有關土地權利讓與給國家,形同承認了某些印地安部族既有的主權。不同於加拿大,與台灣相鄰的菲律賓則是在1997年制定了「原住民族權利法」(Indigenous Peoples RightsAct),該法被視為目前國際上最完整、保護制度最先進的原住民權利法案之一。 兩者皆有足供台灣借鏡之處。

加拿大於「皇家宣言」後,又於1876年由聯邦政府完成第一部「印地安法案」(Indian Act),整合既存有關印地安部族的所有法規,以求統一控管印地安部族成員的日常生活;不過直到1950年代前,加拿大政府的原住民族政策,仍是著重在對於原住民族之同化上 。

這個與台灣以往原住民政策有雷同之處的同化政策,到了1950年代開始受到挑戰。1951年加拿大修正了「印地安法案」,授予原住民族部落對其自身事務更多的自主權能。1982年加拿大憲法修正案通過,其中第35條原住民族條款承認了原住民族權利及條約權利的存在。

在1986 年之前,加拿大政府對於原住民完全性權利主張的政策是,原住民族若要要求政府賠償其損失,就必須接受在政府賠償後,其傳統領域特殊權利被消滅(extinguish)的條件,這樣的政策引起許多原住民族的不滿。1986年,加拿大政府重新調整協商機制,新的政策提供了原住民族傳統領域權必須消滅之外的方式,同時將原住民族傳統領域權權利的範圍擴大到海洋生物收穫權、資源使用之回饋、原住民族在環境決策上的參與以及自治之協商等等。其中,環境決策上的參與以及自治之協商是非常重要的部分。

至於原住民在傳統領域權的權利內容,包含有對一定範圍之土地的完全所有權、受保障的收穫權、在協議的區域內參與土地、水資源、野生動物以及環境管理之權利、經濟補償、資源回饋分享、特定促進經濟發展之計畫、參與協議區域內遺址資源(heritage resources)及國家公園之管理等等 。

菲律賓曾因在原住民傳統領域進行礦產開發及大型工程,引發嚴重的抗爭及武裝衝突,成為國際社會及人權組織關切的焦點。1987年菲國正式將原住民族權利的保護納入憲法條款,並在1997年制定了「原住民族權利法」(Indigenous Peoples Rights Act)。

其中第七條即是規定與原住民族自然資源共管機制建立相關的內容,包括了「所有權」、「發展土地與自然資源之權利」、「領域居留之權利」、「遷居之權利」及「管制移民進入之權利」。

但最值得關注的是,原住民族一旦取得上述傳統領域之權利,依第9條,也必須負擔一定義務,包含維持生態平衡—保護動植物、分水嶺區域以及其他保育地,以及回復因侵蝕而裸露之區域—積極實施、管領及參與對於因侵蝕而裸露之區域的造林活動,以及其他有公平合理酬勞之發展計畫等 。也就是在給予原住民族傳統領域權時,也要求原住民族負起管理、維護傳統領域的義務,這項權、責相符的制度設計,或可提供台灣借鏡。

與加拿大相同,菲國「原住民族權利法」規定,遇有關於原住民傳統領域之爭執時,「均應優先適用原住民傳統習慣法」。

雖然菲國的「原住民族權利法」被視為國際上最完整、保護制度最先進的原住民權利法案之一,但因其對原住民族自然與文化資源之長期利用者之利益造成衝擊,1998年在菲國前最高法院法官Isagani Cruz領銜下,曾提起違憲訴訟(因菲國憲法規定,菲國境內之土地等自然資源,均屬於國有),最高法院2次投票均為7票對7票,贊成及反對相同,最後違憲案沒通過,但也對該法的實施留下的爭議的伏筆。

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