【出版品】給國內法院的氣候變遷指引(2020) 氣候法制 氣候變遷
本書由台灣國際法學會與環境品質文教基金會合作出版,新學林出版社總經銷。是台灣第一本從氣候變遷角度解釋個案的案例書。
2020/07/31 787
目錄
《能源部門》
能源投資國際仲裁案例與其衍生思考              許耀明...........14
再生能源發電優惠收購費率到底誰要買單?  高銘志...........24

《製造部門》
美國無線電公司土壤及水污染案                      譚偉恩...........54
台塑越南鋼鐵廠汙染案的氣候變遷法律分析  高思齊...........66

《運輸部門》
高雄氣爆案的氣候變遷法律分析                      謝英士...........78

《住商部門》
高雄厝與新能源的氣候變遷法律分析              謝英士...........96

《農業部門》
氣候變遷與農林地                                              蘇義淵.........112

《環境部門》
莫拉克風災與小林村國賠判決爭議                  林春元.........150
小林村國賠案的啟示                                          謝英士.........172
鶯歌燒窯廢氣導致農作損失案                          譚偉恩.........178
亞泥花蓮新城山的礦業權展延爭議                  謝英士.........190
 
序言,編輯緣起

「氣候法」,顧名思義,指的是「回應氣候變遷的法律體系」,實質上,則是氣候變遷對既有法律系統、法律思想與法律技術的衝擊與挑戰。

作為全球性的問題,氣候變遷的影響不但是跨部門、跨領域的,事實上,就是一個「整體性的問題」,早就超乎「環境」的單一範疇,擴及到經濟、社會、文化等領域。所以,「氣候法」更強調是一種結構性、系統性的法律體系。

從歷史觀察,人類是在一種自然的氣候變遷與人為的氣候變遷交互作用中,進化演替的。「氣候法」要回應的是人為地影響氣候系統所帶來的所有問題。然而氣候變遷的時空跨度很大,變化的因素交叉且複雜,並非當前的法律系統所能完整回應。

從科學家發現溫室氣體的大量排放將會導致全球暖化,干擾氣候系統運作以來,氣候變遷逐漸成為國際環境治理的重大議題。國際上的努力,從1992 年的「氣候變遷綱要公約」、1997年的「京都議定書」、到2015 年的「巴黎協定」,標誌人類從意識認知、擬訂目標、到採取行動的歷史軌跡。在此過程中,「法律體系」也不分畛域,開始籌謀因應。

2019 年台灣國際法學會與環境品質文教基金會合作出版「氣候法彙編」,作為反思法律體系在氣候變遷時代下究竟如何回應與調適的一個嘗試。全書分為「國際氣候法」、「溫管法及相關法規」、「六大部門氣候變遷法規」、「其他氣候變遷相關法規」、「中國大陸氣候法規」等五編。第三編——「六大部門氣候變遷法規」再分為六個部門,分別為能源部門、製造部門、運輸部門、住商部門、環境部門、農業部門,在編輯團隊判斷下,收錄各部門在內容、範圍、應用上與氣候變遷所涉事項高度相關的法規,以及非前述部門法規,但與氣候變遷高度相關的「既有法規」,諸如憲法、民法、行政程序法、公司法、國家賠償法等。當時挑選氣候法規的內在想法是——回應氣候變遷的法律體系至少應該要有一個認識:環境是重要的,而且是非常重要的。

環境的秩序、自然的秩序是「安定秩序」的根本一環,也是「定分止爭」的重要基礎,要透過不同層次的法律機制加以維繫、支持。而這些不同層次的法律機制包括國際法、國際環境法以及內國的憲法、法律、法規與政策等等。它們會變動,有些變動很快(自願性機制、激勵措施、市場運作),有些變動很慢(與經濟、社會的衝突與矛盾、涉及文化層面的改變與建立、法治觀念與技術不足等)。可以說,「變動」是氣候變遷時代法律的特徵,在變動中運用既有的法律概念,豐富對於整體氣候變遷事實的了解,嘗試提出解決的方法。一般的法律事實是以人為主的事實,而不是以自然、生態、氣候變遷為主的事實;一般的法律事實,講究邏輯、講究推論,聚焦在人、人與人間的互動;氣候變遷的法律體系所要注意的事實則是客觀的、生態的、交叉的,因素與因素之間彼此有影響,但不一定可以形成定式的因果;從這個角度看氣候變遷法律,就會發現現行的民事體系、刑事體系、行政體系、甚至商事體系等等既有法律體系的各種原則、原理,在氣候變遷時代都有點捉襟見肘,並不那麼具有啟發性,都不足以提供氣候變遷所需要的整體法治框架。


然而在編撰「氣候法彙編」的過程中所遭遇的困難是,即使我們有挑選法規的內在邏輯,但是囿於時間與人力的限制,我們無法逐條、逐法規的說明其與氣候變遷之間的關聯性,以及我們選入彙編的原因為何?

這樣的「未竟之功」促成了「給法院的氣候變遷指引」的誕生。

法院在氣候時代的角色

氣候變遷攸關整體利益,不再拘泥於行政
氣候正義的核心是法律對於氣候受害者(個人)、群體、國家得以公平的救濟,這個氣候相關的權利與義務,既特定(殊)又普遍。

自然本有其法則,超越所有法律系統,自然才是最終的裁判者。有智慧的司法系統會想辦法及早適應地球(自然)的變化,制度性的回應這樣的變化。過去的法律機制不能扮演這樣的角色不足為奇,也無須羞愧,但我們必須更快速的調整司法的運作,而不是無動於衷。

當前的法律系統是工業時代的產物,財產權、自由、資源利用,都是建立在資源無限與經濟成長需求之上。從工業初期的自然資源豐盛(尚未毀棄的森林、沒有過撈問題的漁業、蘊藏豐富的礦產等)與資本富足,到如今捉襟見肘的窘境,資本主義的這套邏輯能否持續運作,已堪質疑。人類需要一套重新調整的系統,應無疑義。

氣候的問題是如果現在不努力,下一代會有更大的問題。這樣的世代差異與急迫呼籲,會在政治上更趨明顯,進而影響司法體系,這樣的時刻的到來不會太晚。以前的環境問題總是聚焦在「退化」,不管是空氣或森林,都是從防治退化的「點」出發,而無法擴及到面,遑論整體。而這個過程又多仰賴行政機關,以致一部又一部新的環境法出爐,治水、治空氣、治森林、治土壤、治廢棄物,都是從『點』開始,行政機關也多從末端而非根源加以防治。事實證明,這樣的「點」與「事後的行政作為」,無法推及到面、到整體,因為,環境是交互影響的、是有機互動的、是長期積累的,如果不能一個一個加以解決,或者根本不願意或很慢解決,根本就不可能化解。誰會知道二氧化碳的累積沈澱濃度變化,會造成當前氣候系統這麼大的干擾?現在人們總算知道從工業革命以來的個人與產業發展,歷經幾個世代的累積,是會造成未來世代的生存危機的!

最理性的氣候行動,就是法律的變革

如果我們願意以坦率、真誠的態度,對我們過去的發展模式加以評估的話,就會發現將人擺在首位的法律體系,的確是到了該修正的時候了。認真思考代際責任始足以引發法律的誠摯變革,累積在大氣的二氧化碳濃度就像排擠未來世代的生存空間一樣,排放愈多,未來世代的生存空間愈小。不管是既有的法律,或是新制定的法律,都要致力於開拓新的法律原則,豐富既有的法律內涵,對有管理職責之國家與企業,賦予相應的責任與義務,將新的氣候倫理規範轉換成法律的實際運用。

例如損害賠償中的「回復原狀」是不是具有「永續」的意涵?租賃期間屆滿以原狀交回,以利下一個租賃者?公私受託人的善良管理義務包括將受託物以其原狀或孳息交付給未來的受益人是否亦同此義?國家立法保障土地利用之方式,徵收土地以為綠地,亦有「世代」意義。從契約法、侵權法到個別環境法,法院對法律背後的原理以及解釋適用,都不宜再固守或僵化於「傳統理論」(事實上傳統理論或未排除新的解釋空間),比如對於善良管理人的理解與解釋、國家管理行為的理解與解釋等。事實上,既有的法律體系已經不乏「永續指標」,只是尚未蔚然成風,大概是時候未到。

如果法律是永續的,就應該以永續的角度視之

法律的制訂、修正、廢止有一定的方法與程序,這是法治國家的準繩。不同的法律之間,何者在既有的規定之下得以用永續的視野解釋之,何者應該另循新法以啟新猷?學界並無深論。如果權力分立也有永續的框架,那麼彼此協力以促永續,乃當然之理。這其中的關鍵角色就在司法的認知與覺醒,氣候行動如果欠缺法院的行動,不能以開放態度思考習以為常的「傳統見解」,不能認真面對「行政、立法與司法分野」的真義或是無法對於未來世代的「氣候利益」有嶄新的理解與詮釋,都將會放慢整體改革的速度,甚至危害迫在眉睫的當代生存與發展。有鑑於此,法院能不及早改變?

氣候訴訟與法律創意

國際氣候談判遲滯,巴黎協定前途未卜,但氣候訴訟的腳步並未停止,且愈來愈有新意。在法律之內想要挑戰企業與國家,從來就不是一件容易的事。除了學術、思想的激發之外,更在法庭上傳遞「需要」法律協助的聲音。在新世紀開始的二十年前,「氣候訴訟」屈指可數。現在,根據統計,光美國就有超過1200 件氣候訴訟等待審理;全世界則有超過1600 件氣候訴訟,覆蓋範圍包括侵權、刑事、國家賠償等,新舊法律交互運用,火花四射。

在所有的氣候行動裡,法庭是重要的場域,儘管曙光依然幽微。Urgenda 在荷蘭,歷經三審確定,法院支持原告,要求荷蘭政府要更快速的進行減排。瑞士法官無罪釋放一群氣候抗議者,這些人被控侵入瑞士信貸的辦公場所抗議該集團貸款給化石業者。抗議者主張他們的行動是出於「迫在眉睫的氣候危機」。法官的命令一出,群眾歡聲雷動,但抗議群眾其實知道他們的「非法行為」是不可否認的。

上述案例透露一個訊號:法院正在法律之內,嘗試以法律調整因為氣候暖化所帶來的社會衝突,並且形塑新的秩序。

「擒賊先擒王」,氣候訴訟的目標通常是以大型污染企業或政府為主,例如燃煤電廠或減排不善的政府。另一方面消費者保護與人權則是最新的訴訟策略。美國的氣候訴訟很多是來自地方政府、城市與其他團體挑戰化石產業引起氣候變遷而未告知或誤導大眾與投資人其危害的事實,誤導的證據是詐騙與錯誤廣告。

隨著公眾對氣候變遷意識的增長,訊息誤導如果不再能發揮作用,就會轉移到「漂綠」,而這需要更多證據與法律攻防。被控業者通常會將氣候訴訟連結政治動機,攻擊其欠缺正當性。有時候,企業界也會抱怨氣候訴訟阻礙「有意義的改變」,只是想要找「替罪羔羊」。

根據英國倫敦政經學院的統計,以人權主張為依據的氣候訴訟有增多的趨勢,但成效不彰。最著名的例子就是今年一月,舊金山第九巡迴上訴法院駁回Juliana 等21 位年輕人所提的氣候訴訟。

不管氣候訴訟的成敗,氣候訴訟的時代意義應該是提醒法院,氣候問題對公眾與決策者的重要性,法院應該勇於藉由法律表達立場與判斷。

氣候訴訟的用意並不在於期待政府要大力度介入以免漏洞太大,而是希望政府及時作出改變,改變權力運作之政治思考以及社會制度規劃之傳統。要達到這個目標,有賴法院以氣候思維,承擔起在既有法律之內挖掘氣候意義的責任。

如何參考本書

說要給法院指引,更多的是拋磚引玉。氣候變遷的減量與調適要融入司法個案談何容易。2019 年9 月起本會邀請國內關心並研究氣候變遷的法律學者,組成「巴黎協定的台灣對策研究小組」,成員包括政治大學法律系許耀明教授、中原大學財經法律學系林春元副教授、中興大學法律系蘇義淵助理教授、中興大學國際政治研究所譚偉恩副教授、清華大學科技法律研究所高銘志副教授,以及本會副秘書長高思齊,希望能集思廣益,共同編撰這樣的嘗試,也可說是基於民間立場的、由下而的一種「氣候行動」。「我行動故我存在」,值此氣候關鍵時刻,感謝所有參與成員的鼎力支持與撰寫,藉此行動,誠摯祝禱台灣法律體系的永續發展。

氣候變遷法律的政治基礎

關於氣候變遷,論述通常集中在科學。科學證據很重要,但較難直擊人心。

從十九世紀的二十年代開始,科學家開始敏於發現地球暖化以及冷暖的變數。法國數學家Jean-Baptiste Joseph Fourier是第一個假設陽光照射對地球氣候有影響的科學家,開啟日後關於水蒸氣聚熱的作用(John Tyndall)、大氣二氧化碳濃度影響(Svante Arrhenius)的研究。從十九世紀到二十世紀,氣候科學突飛猛進,電腦模擬全球氣候系統變化成真,且愈來愈精準(Syukuro Manabe/Richard Wetherald)。

但氣候科學什麼時候踏上政治之路?

一般認為,氣候政治的起源是從1988年著名氣候科學家、也是唐獎得主(James Hansen)對美國國會發表的演講開始。

氣候變遷當然是科學問題,但卻不僅僅是科學問題。大氣中因為化石燃料的燃燒而增加的二氧化碳排放不成比例,導致自然與社會環境的系統受到干擾,已經是普遍認知的「常識」。只要願意了解這些科學資訊,便不難接受全球溫度變化與生態系統干擾是肇因於人為二氧化碳濃度的增加。

如果因此就意識「規制」二氧化碳是「國家義務」或「全民共識」,未免太不切實際。關於世事,「正確的認知」通常不一定會帶來「果決的行動」,人類的進化(步)不是一蹴可幾的,過程中充滿懷疑、否定、消極、排斥。個人如此,集體更是如此。

一個暖化中的氣候系統,其因果可以藉由科學辨明,但解方則牽涉複雜。政治與科學的距離不比地球與月亮的距離更近。如果政治是集體行動之源,那麼,從氣候變遷的科學事實建立,到社會集體回應之間的落差,到底有什麼方法可以弭平,或者稍微拉近?

有力且有錢的氣候否定論者,包括因為利益而延緩、消極應對者,以及政客與被財閥環繞的國家體制的所有利害關係人,想盡辦法遲滯或阻止氣候行動,或者樂見氣候行動的潰散。

氣候爭論在兩極之間擺盪。表面上科學論據強而有力,但實際上體制反應非常緩慢,甚至有所抵制。最需要集體反應的群眾不知所以,沒有適時出現的政治作為導引,無法凝聚有效的壓力,反應到政治場域。「質疑科學」是常見的「科學論戰」,且效果比想像的好。畢竟氣候變遷並非「百分之百」確定,見縫插針,豈不容易!至於尚無「認識」與「共識」的一般人,最好是進行「個別行動」,比如使用省電燈泡或者少用塑膠袋之類,既有助於「環保消費」,且稀釋「政治上的集體行動」,使氣候的整體行動變成一種市場導向的消費行為。從這個角度觀察,瑞典氣候少女格雷塔的「為氣候罷課」,就顯得格外重要。沒有集體行動,政治就會倒退,商業消費就會繼續罔顧生態衝擊。總之,氣候變遷是事實上的政治問題,氣候變遷法律則是為控制氣候變遷影響而生的,要能反應氣候變遷背後的價值與倫理正當性,有利於氣候行動。

世界的運作總是不如人意。光憑價值理念是無法撼動人的貪念與習性的,或者說,不會那麼快發揮作用。政治既是集體行動的起源,創造一個足以實踐理念價值的「公共空間」以利政治行動之實現應該是氣候變遷法律制度的核心,要以民主的型態推導之,以破除「一切為錢」以及完全由政客主導的陷阱。歷史從未曾以生態中心驅動,因此,在確立希望與實踐的過程中,試誤就是必然。

在民主政治中,「民粹」常反科學、反專業,以致「科學退出」,作出「普爛」的政治決策。這種現象要如何避免之?

氣候行動論述是一種取得政治正當性的過程,論辯之反方不是重點,重點是不可以受到其他影響論述的因素的不當干擾。政治上的特定對象或條件,如果不具備實質的道德性,或者缺乏政治倫理,就會影響政治決策的合法性。氣候論述(行動)或其對立的反氣候論述(行動)如果放諸一般群眾各自成理,那麼,兩者在政治上拉鋸就顯而易見,而且壁壘分明。氣候論述(行動)及其對立的反氣候論述(行動)所反應的利益不應該是屬於特定群體的,內容也不應該是封閉的。集體正確的事隨著時間的變化有可能導致據以規範的法律正當性也會變化,所有受論述(行動)影響的個別群體都應隨時保持清醒的判斷。包括刑法規範背後的價值倫理判斷(偷竊、強盜)或者公共政策上的交通規則、教育政策,都可作如是觀。

氣候論述當然不是只有「訴諸科學」,還包括解決方法,更有生態意識的消費、更直搗核心的決策品質(能源、金融、財政等)、更去碳、低碳的政治。過去,氣候變遷的一大問題是過度聚焦在科學的論述導致「太晚」在規範與倫理上形成集體力量,支撐「氣候時代」的到來。畢竟科學在理論上應該是價值中立的,不應該成為特定的意識型態。專家與一般民眾壁壘分明的「認識基礎」,造成一種不平等的落差,卻有利於阻礙集體氣候行動。要讓氣候科學變得不難、客觀中立、不帶價值、客觀的真理,似乎是不可能的任務。氣候集體行動應該注意溝通過程的公平性,因為在民主制度下,無公平則無權利。氣候變遷法律也是溝通的一環,要注意人類的命運與自然的聯繫如此之強,轉型成為「公平、公正」的「氣候行動」準則依據,重塑氣候時代的法律倫理基礎,此其時也。

作者: 謝英士(主編)
出版: 臺灣國際法學會
出版社: 新學林出版
出版日期: 2020/07/31
ISBN: 9789868129177

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